（三）财政运行：部分地区的基层财政有一定困难，“乱收费”等现象出现

从静态看，“土地财政”困境影响基层财政平稳运行。一是土地出让收入在县级财政的留存比例较高，土地财政困境对基层政府财力的冲击程度更大，基层财政运行面临较大压力。以山东为例，2023年省级、市级、县级的国有土地出让收入占比为0.8%、34.8%、64.4%。而西部省份区县级土地财政收入集中度更高，以贵州为例，2023年省级、市级、县级的国有土地出让收入占比为0.0%、20.5%、79.5%。二是市县土地出让收入下滑，可能造成库款保障水平下降。土地出让收入是市县财政可预期的大额收入，对于维持库款流动性十分关键。

从动态看，土地出让收入下行导致部分地区出现了通过“乱收费”等弥补收入不足的现象，加大收入波动。为了应对“土地财政”下行，部分地方政府可能采取加大力度处置国有资产、突击罚没等手段缓解财政压力。2023年，广西、江西罚没收入分别占一般公共预算收入的7.7%、6.5%。重庆、贵州、云南罚没收入同样增长较快，分别同比增长22.4%、13.2%、9.0%。突击罚款收费不仅会弱化减税降费的效果、破坏营商环境，还会降低地方财政收入质量、影响财政运行稳定性。

三、未来土地财政如何脱困？

土地财政作为时代的产物也必将伴随时代的变迁而发生相应变化，过去“土地财政”和“土地金融”为推动地方经济发展做出积极贡献。而如今“土地财政”不可持续，不仅源于土地市场供求关系变化引发收入下降，还源于高质量发展要求我国经济发展模式的变革。

未来，经济增速继续换挡带来财政收入增速下行，支出刚性压力加大，且隐性筹资方式逐步被清理，地方财政收支形势更加紧张。未来土地财政的转型，要有大思路和全局视角：

一是不能仅考虑如何弥补减少的土地出让收入，还要考虑如何提高支出效率、界定支出范围、压降提标扩围的不合理支出，更要从理清政府与市场边界、明确政府职能、推动财税体制改革的视角出发。

二是不能仅考虑房地产的问题，更要考虑通过稳定短期经济形势来稳定财政、通过中长期推动经济发展方式转型来实现财政可持续。

三是区分短期问题和中长期问题，防止短期问题长期化，防止用解决长期问题的办法解决短期问题，经济下行期这个大背景导致诸多上行期可以采取的办法在下行期不可用。当前地方政府面临土地财政下行、化债刚性、三保刚性等问题，导致发展经济的能力受到影响。不解决短期问题，短期问题就会长期化。对于当前部分地方政府化债压力较大，可以考虑采取中央发行国债转贷地方、政策性金融机构给地方政府发放贷款、继续发行特殊再融资债券等方式缓解地方压力，避免出现流动性风险，确保“三保”支出，以时间换空间，在发展中化债。

四是要防止地方政府因土地财政下行而采取一系列可能的收缩性举动，包括“乱罚款乱收费”等，在土地财政快速下行期通过中央国债转贷地方的方式解决短期问题。

具体而言，要从“固本、开源、提效、化债、改革”五个方面发力，打造财政、金融、土地、国资、社保等政策组合拳。

（一）“经济固本”：经济平稳增长是财政可持续发展的基础

其一，短期要稳住房地产经济，缓释对地方财政的冲击。房地产政策继续做好保供给、促需求、稳房价。限购方面，一线城市有必要进一步放松，例如放开郊区限购、全市范围内增加购房指标等；房贷方面，各地在“因城施策”的基础上，及时调整首付比例和房贷利率，提振居民购房意愿和信心，避免挤牙膏式政策引发居民观望情绪；政府收储方面，加大中央财政对地方的支持力度，缓解地方财政压力，推进收储工作顺利进行；供给方面，出让优质地块、取消不合理的规划限制、将核心地段的部分商业用地修改为住宅用地，满足居民对好地段、高品质商品房的需求。

其二，中长期要构建房地产健康发展的新模式，同时发挥财政支持科技创新的作用，推动产业结构转型，培育新税源，促进我国经济由债务和投资驱动转化为产业科技驱动。

（二）“收入开源”：稳定宏观税负，优化落实减税降费、推动税制改革

其一，稳定宏观税负，推进税制改革，为土地财政转型腾出战略缓冲空间和时间。要适度考虑中国大国的国情和现实约束，更加务实地构建基于共享税为主体的地方税收体系而非地方税种体系。更加注重减税降费的精准性和结构性，从数量规模型减税降费到效率效果型减税降费。逐步规范减税降费出台的依据，逐步清理阶段性减税降费形成的“补丁”，加快增值税、消费税、土地增值税等税种立法进度。

其二，消费税征收环节后移并逐步划转给地方，充实地方政府财力。征税范围从烟、酒、汽车为主拓展到高污染高耗能消费和高端服务业，征税环节从生产环节后移至消费环节。推动个人所得税改革。从分类与综合相结合的征收模式彻底走向综合征收，减轻工薪阶层负担的同时强化征管，宽税基、低税率、严征管。强化对直播等新经济活动和娱乐明星等畸高收入群体的征管力度。

其三，规范非税收入，合理划分国有资产及其相关收入。及时甄别和清除不合理的非税收入，进一步提升非税收入征收与管理效率，优化地方政府收入结构。应积极探索国有资产及其相关收入在中央与地方政府之间的划分机制，在清晰界定各类国有资产的所有权的基础上，通过合理划分产权和设置奖惩机制，抑制地方保护主义和土地市场畸形发展。

其四，稳妥探索研究数字资产税、数字服务税等新的税种。探索数据财政，改革税收制度，适应数字经济时代下税源发展。基于数据资产入表的方向，推进政务数据资产评估与授权运营，政府通过出让国有数据开发权培育新财源。构建全国统一的数据要素市场，鼓励国有企业利用数据资产进行融资。

（三）“节流提效”：重点增加民生保障和消费支持，提高财政支出效率和财政乘数

其一，发挥公共服务支出的扩大内需的乘数效应，持续提高社会保障、教育、医疗等公共服务水平，对于增加困难群体收入、提高居民获得感和提振居民信心具有重要作用，财政支出结构应继续加大对民生领域的投入。

其二，注重对消费的引导和刺激，带动财政政策重点从重投资向消费与投资并重转变。财政支出政策应更加尤其是要关注低收入群体，由于其边际消费倾向较高，增加其收入具有较为明显的经济提振作用。具体而言，可对部分特定群体发放现金补贴推动消费尽快回升，采取中央和地方分地区按比例承担的方式实施。

其三，建立补贴群体的筛选机制和基础设施。可利用个税APP平台申报个人收入，即使不需缴纳个税也鼓励申报，作为直接补贴的依据，这样就可以根据收入分布及标准动态筛选出补贴群体。

其四，根据经济发展状况动态优化各类财政补贴标准和资质筛选机制，清理超前民生承诺、理顺准公共服务的定价机制。

其五，加强支出效率绩效考核。地方财政绩效考核指标设置上更多体现公共服务支出效率，激励地方政府提高公共服务支出效率。建立健全财政支出监督检查机制，对财政支出的各个环节进行全程监督，确保资金的合规性和有效性。

（四）“化债转型”：要统筹化债和稳定发展，推动城投平台转型

其一，合理平衡短期化债与长期发展。当前部分地方政府债务风险、金融风险和社会风险交织，处置的力度和节奏尤为关键。在短期，要避免引发处置风险，对于当前部分地方政府化债压力较大，可以考虑采取中央发行国债转贷地方、政策性金融机构给地方政府发放贷款、继续发行特殊再融资债券等三个方式缓解地方压力，避免出现流动性风险，确保“三保”支出，以时间换空间。同时，要提高短期化债措施的精准度，从以省为单位改为以地市、区县为单位精准管控债务风险水平和确定新增政府投资，防止波及面积过大而引发区域系统性风险。

其二，推动城投平台转型，通过体制机制的联动改革抑制隐性债务产生的土壤。坚持“注销一批、整合一批、转型一批”的思路，有序推动区域内城投企业整合、重组。城投公司需要结合当地资源禀赋和产业基础重新谋划和布局业务方向，也要注意防范转型过程中的衍生新的风险。

（五）“联动改革”：推动新一轮财税体制改革，建立规范的资本预算、债务预算

其一，厘清政府与市场关系，界定政府规模，避免支出责任无限扩张。上收部分事权和支出责任到中央和省级政府，减轻地方政府和市县政府的支出压力，详见《新一轮财税体制改革向何处去？》。当前，国防安全、外交、大江大河治理、收入分配等领域还存在事权和支出责任下移地方的情况，应避免以转移支付的形式将中央事权和共同事权转嫁给地方执行，切实减轻地方政府实际支出压力。未来要逐渐提高中央政府在事关全局性利益的领域的直接支出责任。

其二，建立规范的资本预算、债务预算，与现行的四本经常性预算并列，加强政府投融资的预算约束，提高政府投融资效率。将政府投资项目资金需求、举债计划、偿债来源等统一纳入资本预算，加强资本预算与经常性预算的衔接，地方财政部门应根据本地财政收支状况、政府债务状况，合理估算和控制总体预算规模和资本预算上限，确保财政可持续性，对于超出资本预算上限、财务基础不稳健或未来偿债机制不可靠等的新增政府投资项目具有否决权。

本文源自券商研报精选