土地市场供需低迷，土地财政何去何从？(6)

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2024-06-24 21:48:45 金融界

从收入看，房地产市场低迷导致地方政府土地财政收入下降，地方可用财力减少，地方对中央转移支付的依赖程度上升。土地出让收入与房地产市场的波动顺周期，土地收入依赖程度越高，财政收入的波动性越大。2022年全国土地出让收入同比下降23.2%，2023年继续下降13.2%。尽管土地市场已历经超3年的深度调整，土地财政对地方政府仍举足轻重。全国土地财政依赖度从2020年的37.6%降至2023年26.6%，同时期地方土地财政依赖度从54.6%降至41.7%，地方本级财政收入中四成仍与土地直接相关。西部个别省份土地财政收入规模不高，但各级财政对土地财政的依赖程度较高。例如，贵州省2023年土地出让收入相当于其GDP的9.2%，比值位居全国第一；贵阳市土地出让收入占两本预算收入的56.6%，位居全国各省会之首。如果地方政府过度依赖“土地财政”，而忽视新的税源培育，地方财政缺乏稳定增长的根基，不利于公共财政系统的稳定。

土地市场供需低迷，土地财政何去何从？

分区域看，土地财政收入下行“先北后南”，北方尾部省份先下跌先修复，南方经济大省仍处于探底阶段。土地市场整体下滑的背景下，各省份土地出让收入见顶、探底的运行节奏也存在差异。北方省份特别是尾部地区土地市场普遍下跌早，天津、山西、河南、青海土地出让收入早在2019年就见顶，河北、内蒙古、黑龙江、辽宁、吉林土地出让收入与2020年见顶，经历多年下跌之后2023年出现边际企稳或降幅收窄。南方省份后下跌，江苏、浙江、安徽、湖北、湖南、福建、广东等南方省份土地出让收入普遍在2021年见顶，2022、2023年仍处于探底阶段。2019年以来，31个省份土地出让收入都出现不同程度下跌，贵州（-8.8%）、四川（-11.0%）土地出让收入累计降幅相对不大，而云南、黑龙江、青海累计降幅达七成。2023年经济大省的土地出让收入跌幅较深，广东（-52.5%）、河南（50.4%）、山东（-41.8%）、福建（-41.4%）、浙江（-37.6%）经济大省的土地出让收入较近年来的高点累计降幅已超过30%。

土地市场供需低迷，土地财政何去何从？

从支出看，过去依赖土地出让收入安排的相关支出可能受到影响。随着土地价格下跌，土地出让盈利性下降，导致地方政府支出被迫收紧，相关民生性、建设性支出可能减少。一是土地净收益直接计提教育资金、农田水利建设资金、住房保障支出等，相关重点民生类支持能力有所弱化。二是土地出让收入是政府性基金预算收入的重要科目，其大幅下降引起政府性基金预算收入压缩，调出到一般公共预算的资金下降。2023年，广东、上海、山东政府性基金调出资金规模分别同比-53.8%、-28.2%、-17.9%。

（二）地方债务：部分债务风险衡量指标被动上升

一是地方政府债务率被动抬升，容易超出风险预警线。2023年，31省份显性债务率均有上升，土地市场低迷的地区其债务率上升幅度较大，天津是显性债务率超300%的唯一省份，进入红色预警区间。二是政府性基金预算支出下滑而债务付息相对刚性，政府债务利息支出率攀升。2023年，青海、天津、内蒙古等9个重点化债省份专项债务利息占政府性基金支出的比值超10%。三是土地资产缩水，加大城投企业债务融资难度。土地往往是城投平台的核心资产，土地价值下降以及未来土地预期收益减少，资产质量下降将导致城投企业负债率抬升。2023年城投公司土地资产较上年下降34.5%，2022年城投公司土地资产增速还高达8.0%。2023年城投公司土地资产占总资产的比重为2.2%，较上年下降1.3个百分点。

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