《中国经济周刊》 记者 谢玮 丨 北京报道
(本文刊发于《中国经济周刊》2017年第16期)
4月6日，住房城乡建设部和国土资源部发布了《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》(下称《通知》)，《通知》要求，要合理安排住宅用地供应，对住房供求矛盾突出、房价上涨压力大的城市要合理增加住宅用地特别是普通商品住房用地供应规模，去库存任务重的城市要减少以至暂停住宅用地供应。
业内普遍认为，此次在土地供应侧放出“大招”，与需求端“双管齐下”，可以看出政策制定层面对遏制房价上涨的决心。
土地供应新节奏会对市场带来什么样的影响？ “缺地”的一线城市能否做到供应放量？能为还没买房的年轻人松一松紧绷的神经吗？
房地产调控供给侧长效机制“破冰”
房企人士：《通知》是抑制楼市泡沫的“真招”
“原来国土部门用土地供应的方式参与房地产调控是被动的，这一次是主动的。它充分体现了分城、分类调控的精神。从供给端发力房地产调控。”北京大学房地产法研究中心主任楼建波对《中国经济周刊》记者表示。
“这份文件比我们预想的要更超前，它把握住了行业症结，思路和方法很对，就看地方政府能否落实。”新城控股(601155.SH)副总裁欧阳捷对《中国经济周刊》记者直言，“我们一直在谈供给侧改革，但去年的房地产调控政策全部是寻求在需求侧解决问题。”
“打压需求是因为供给不足，特别是在房价上涨过快的城市供给严重不足。我们统计了许多城市过去几年的发展状况，普遍的现象是城市销售面积连续几年(少则4年，多则10年)超过批准上市面积。”欧阳捷直言，长期来看，唯有用增加供应来均衡市场供需。
在欧阳捷看来，这份文件非常值得称道，其核心是两点：供给侧改革与预期管理。“可以毫不夸张地说，这份文件开启了房地产供给侧改革的大幕，推出了抑制楼市泡沫的‘真招’。”他进一步表示，多供地才能降低供不应求的市场预期，进而抑制房价上涨预期，减缓因担心房价上涨而提前入市抢购形成的“共振”。
受访专家也普遍认为，这次政策明确了库存与土地供应的关系，明确了市场土地供应的节奏，是房地产调控供给侧长效机制的破冰之举。
改变供地节奏受制于哪些因素？
地方政府是否愿意放弃土地财政？征地拆迁成本能否控制？
《通知》规定，各地要根据商品住房库存消化周期，适时调整住宅用地供应规模、结构和时序，对消化周期在36个月以上的，应停止供地；36至18个月的，要减少供地；12至6个月的，要增加供地；6个月以下的，不仅要显著增加供地，还要加快供地节奏。
其实在今年年初，国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上就已明确提出，今年将对房价上涨压力大的城市合理增加土地供应，调整用地结构，提高住宅用地比例，对去库存压力大的三四线城市要减少以至暂停住宅用地供应。
按照《通知》的标准，根据易居研究院发布的2017年2月70城住宅库存数据，以北京、上海、广州、苏州、南京为代表的大多数热点城市，都应加大住宅用地供应力度。而厦门、贵阳、哈尔滨等城市需要减少住宅用地供应，深圳则可以维持现状。
“判断库存有个公式，是住建部门根据实际的房屋登记、房屋预售摸底，要求各地编计划的时候与住建、发改委沟通参照这个来制定。鼓励大家尽量科学，不能你说多少就多少。” 一位土地市场观察人士对《中国经济周刊》记者表示。
那么，这一政策能否显著改变各地的供地节奏？
“问题之一便是地方政府有没有替代土地出让金的财政收入。”楼建波对《中国经济周刊》记者表示，政策发挥作用仍受条件制约。土地资源客观上是有限的，一二线城市大规模加快供地的制约因素更多一些。有些城市应该继续供地，但不一定能供得出来。而有些城市如果完全停止供地，对其地方财政也是一个考验。
“现在供地还是挺费劲的。”上述观察人士直言，国有经营性建设用地使用权实行“净地”出让，征地拆迁成本高，政府拆不动，委托开发商，又没有利润。非得要那么多，只能挑好供的，选择郊区供地。
“分类调控的指导非常有价值。给出了土地供应的目标，调控目标，同时又给出了供应可操作性的方案，适时调整住宅用地供应规模、结构和时序，可操作性非常强、非常明确。”欧阳捷表示，至于地方政府是否严格执行和落实还要打一个问号。供地是地方政府的责任，因此中央政府把调控房价的责任落实在地方政府身上。
“有人说，地方政府没有指标，但很多人想不到的是，有的地方政府居然还主动申请减少供地指标。”欧阳捷说，“不按《通知》规定的根据库存调整供地规模，可能会导致房价上涨压力过大，或者导致去库存不利，住建部就可能约谈地方政府。有些城市的地方政府被约谈了三五次。”
记者注意到，2013年8月和11月，南京、武汉、厦门等涨幅居前的二线城市曾两次被住建部约谈。
2000多个供地主体自己定位，北京率先动作
北京住宅供地连续4年大幅下降，能否完成计划目标存疑
此外，《通知》提出，各省级国土资源主管部门要按照“五类”(显著增加、增加、持平、适当减少、减少直至暂停)调控目标，将地级以上城市、地州盟所在地和百万人口以上县(县级市)的计划实施情况，每半年汇总一次报国土资源部。2017年6月底前，这些地区应编制完成住宅用地供应中期(2017—2021年)规划和三年(2017—2019年)滚动计划，并向社会公布。
上述观察人士认为，《通知》所提出的土地供应分类调控目标，是近期土地政策的主线。国土部要求各地在编制住宅用地供应计划时，明确自己当年属于哪一类，“给自己找个定位”。
前述观察人士介绍， 此前，国土部已经要求各地将土地供应计划及调控目标上报。2016年有300余个地市上报，今年将大面积铺开，包括地级以上城市、地州盟所在地和百万人口以上县(县级市)在内，2000多个供地主体都要上报。
4月6日，就在“供地新政”发布后的第二天，北京市就公布了5年住宅供地计划。
根据《北京市2017—2021年及2017年度住宅用地供应计划》，今后5年供应住宅用地6000公顷，保障150万套住房建设需求。其中包括产权类住房100万套，租赁住房50万套。2017年住宅用地供应1200公顷。这一指标比年初披露的计划翻了一倍。
此外，北京还将集体建设用地纳入5年供地计划，数量达1000公顷，占总计划供地量的六分之一。此前，虽然从2012年起北京试点集体建设用地建公租房，但多年来并未大规模铺开。
欧阳捷认为，北京非常明智地修正了不久前刚刚发布的“住宅用地供应计划减少50%、商品住宅用地供应计划减少70%”的计划。新发布的5年供地计划提出，“供应住宅用地6000公顷，保障150万套住房建设需求”。如果这一计划得以落实，不仅改变了超大、特大城市“减量化供应土地”的思路，进而逆转供求失衡、房价上涨预期，相信更多城市会迅速跟进。
不过，北京的宅地供应计划能否完成仍待考验。
事实上， 从2013年到2016年，北京住宅供地分别为1357公顷、900公顷、1002公顷和219公顷，下降趋势明显。长江证券一份研报显示，北京近年来其他各类土地计划供应完成率均不高，2016 年的住宅和商品住宅供应完成率仅有 39%和 12%。
当然，计划无法完全落地或者是因为计划数字较高。“可能实际落实情况更接近于年初的数据，但从引导预期角度来看，应当让市场有地价稳定预期。”前述观察人士表示。
欧阳捷亦对《中国经济周刊》记者表示，“上海历年的土地供应计划基本上完成率应该在90%以上，但是它的供应计划比较少。”
热点城市真的缺地吗？
住房总量数据不明或导致
“假缺地”
事实上，鼓励盘活存量、保护耕地，推动建设用地减量化发展或零增长是土地供应的政策基调。如北京、上海等一线城市，其规划中的建设用地规模都将处于减少态势。
2016年10月，国土部会同国家发改委联合印发指导意见，对“十三五”内单位国内生产总值建设用地下降20%的目标要求分解到各省(区、市)。
新城控股副总裁欧阳捷对《中国经济周刊》记者表示，主观上地方政府并不愿意放弃饥饿营销带来的土地单产更大价值，客观上核心城区可供土地稀缺，而控制城市边界的国策又限制了城市建设摊大饼的老路，所以一二线城市的住宅用地供应几乎是逐年下降的。
“在东部沿海地区，环渤海、珠三角、长三角等热点地区积极推动建设用地减量化发展。但这些城市本身是需要增加土地供应的，人口在增加，需求在增加，城市发展需要用地，道路、绿化、市政公用、产业、住房都需要用地。”他说。
在前述土地市场观察人士看来，热点城市土地稀缺与否，还应当看供需关系。
事实上，各地住房总量这一数据却并不明确。目前，除深圳外，一二线热点城市均未公布这一数据。
“市场供应包括新供的和存量的，存量的已经有很多了。但由于分配不均衡，有些人可能持有几十套甚至上百套住房，另一些人却没有住房，导致房屋空置率较高，房屋没有形成有效的供应，刚需没有得到有效保障。在这种情况下，缺地就相当于‘假缺地’。”上述观察人士直言，目前，依然是通过加大供地解决新增的房源需求，因此总感觉大城市的地不够用。
值得一提的是，国土资源部正在加快推进不动产统一登记工作，力争今年年底前，所有市县全部接入国家级信息平台，全面实现不动产登记“四统一”。届时，各地住房总量数据将一目了然。
除了深圳，
没有哪个城市真正“缺地”？
“现在谈到房地产问题，大家都有些大而化之，简单地去区分一二三四线城市。北上广深即便有很多共性，区别也很多，不能简单地下结论。”北京大学房地产法研究中心主任楼建波表示。
受访专家普遍认为，房地产市场要因城施策，一线城市住宅供地的现状和问题还需具体分析，“除了深圳，大概没有那个城市真正缺地。”
“深圳比较特殊。”有分析人士对《中国经济周刊》记者表示，其特殊性体现在两个方面：首先，深圳是全国唯一全部土地归国家所有，不存在集体土地的市。其次，其城市开发程度基本饱和，基本上没有存量的、可供新开发的建设用地，即便是每年新增建设用地指标也不会用。该分析人士表示，因此深圳只能通过土地整备、城市更新等方式进行供地，对存量建设用地进行节约、集约开发，盘活存量。
而具体到广州，中山大学银行研究中心副主任、深圳市房地产研究中心主任助理李宇嘉撰文指出，通过广佛一体化，广州也探索出突破建设用地限制，扩大供地和楼市半径的路子。目前，广佛之间开通了5条地铁线，2015年，佛山商品房销售1421万平方米，超过广州、深圳，广东省内居第一，60%为广州居民购买，其房价仅为广州的一半。
“广州城市群发展得较好，周边的佛山、东莞等小城市供地有替代效应。”上述分析人士表示，“可以将广州理解为大都市的一个区，某城区不供地，其他城区可大量供地，起到了替代的作用。”
就上海的情况而言，“上海还是存在集体土地的，还存在征收的可能性。”欧阳捷对《中国经济周刊》记者分析称，核心区整理出一块地确实不容易，城郊供地也不现实，城市发展不能延续“摊大饼”的方式。从客观上讲，可供的土地确实还是有限的。
其他热点城市情形如何？易居研究院统计数据显示，包括郑州在内的6个城市在过去6个月的平均去库存周期都在6个月以下，属于“必须显著增加供地且加快节奏”的城市。
郑州市国土资源局披露的信息显示，未来3年，郑州市区计划供应住宅用地2400公顷，约合3.6万亩。根据《郑州市市本级2017年度国有建设用地供应计划》，今年郑州计划供应住宅用地843公顷，约合1.26万亩。这将有助于加大住宅用地供应力度，稳定市场预期。
“郑州还有大量的土地可供。” 建业地产股份有限公司董事局主席胡葆森对《中国经济周刊》记者表示，建业地产土地储备城市分布中，郑州占34.67%。在他看来，新的政策市场估计还要适应一段时间。接下来的两到三个月，期待各地政府拿出具体的供地规划。
缺地城市去哪儿找地？
发展二级市场、土地整治、跨省占补平衡、扩大容积率
那么，热点城市应该去哪儿找地？
3月24日，博鳌亚洲论坛2017年年会期间，北京大学国家发展研究院院长姚洋表示，我国建成区面积只有5万平方公里，占国土面积数字不大，提高土地的供给量对抑制房价作用极小，在土地供应弹性比较小、需求弹性比较大的情况下，抑制需求更有效。要控制房价，最简单的办法是扩大容积率。
“不能为了解决供地的问题，其他方面就不管了。比如永久性基本农田的保护、建设用地指标限制，城市空间规划的制约等等。” 楼建波表示。
他认为，应当在遵守法律法规的前提下，在条件允许的情况下新增建设用地。“大力发展二级市场，尽量把存量土地更有效率地应用起来，这是一条出路。另外，棚户区改造、城区土地整理等方面还是有潜力可挖，这方面可以再出一些政策。”
在北京公布的供地计划中，值得注意的是，将集体经营性建设用地纳入供地计划，数量达1000公顷，占总计划供地量6000公顷的六分之一。
前述分析人士对《中国经济周刊》记者表示，“此前，集体经营性建设用地最多也是用于工业、仓储、商服等，如今提出开展集体建设用地纳入供地计划，算是政策上开了个口子，也体现了国有土地与集体土地‘同地同权同价’的原则。”
“一线城市增加供地，主要还是靠盘活存量。”前述土地市场观察人士认为，通过低效利用的棚户区改造，旧厂房、旧城区的土地整治实现供应。当然，土地供应还有一个周期，一般情况下，当年投放市场的土地，必须是两三年前已经规划的，前期开发条件已经成熟。
2月中旬，国土部部署完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点工作，全面启动试点工作。国土部副部长王广华表示，完善土地二级市场是推进供给侧结构性改革的重要举措，目标是建立起产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全的土地二级市场，着力完善土地二级市场规则、健全服务和监管体系，提高节约集约用地水平。
“二级市场以前就有，没有很规范的操作程序，完全是纯自然地在发展。” 上述观察人士对《中国经济周刊》记者表示，如今实施试点方案，也是想通过这个时点对二级市场加强规范。
也有观点认为，今年年初公布的《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》解禁跨省占补平衡，探索补充耕地国家统筹，为缺地的热点城市解决住宅用地供应开了一扇窗。
方正证券首席经济学家任泽平表示，中央重启该政策、探索补充耕地国家统筹，意味着耕地后备资源严重匮乏、补充耕地能力严重不足的东部沿海省份可通过“购买”外省耕地占补平衡指标，增加经济社会发展所需的建设用地。
