作者：申建林武汉大学政治与公共管理学院教授、博导

2019年中央一号文件强调，推动“基层自治、法治和德治”，需要建立健全党组织的领导体制。为了提高治理效率，近年来基层党组织的政治功能和社会治理功能相融合并得到进一步强化，形成了党政合一的治理结构，并以制度化与行政化的方式深入基层，以消除社会不稳定因素与社会风险。然而基层社会却是一个分工多样、利益群体复杂、价值多元的社会，具有分散化和差异化的特征。解决基层治理中难解的悖论，既要通过行政力量提升社会治理的能力，以克服多元治理的不确定性和不可控性，又要尊重并适应基层社会的多元需要，加强基层治理的民众参与和多元共治。

推进基层治理结构的转型。中国基层社会关系的深刻变化决定了基层社会治理结构的转型，中央权威性文件也表达了这一转型趋势，例如：强调健全“基层群众自治制度”“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，走“共建共治共享的社会治理”之路。多元主体的协同共治结构体现了中国基层治理现代化的趋势。由于基层社会在利益多样化和主体多元化凸显的同时，还未进入自我整合的成熟阶段，因此需要中央的统筹协调与整合力量提供制度供给，从而推动多元治理结构的成长与转型，基层党组织的领导是对多元结构的重要引领和推进。党的十八大以来，基层党建不断强化，以基层党支部为核心的“同心圆”成为基层治理的基本结构，党的地位与权威在基层治理中的加强成为基层治理有效性的标尺。由此，基层党建成为基层治理的重大政绩，“党建+”工作模式成为一种有效的治理方式。事实上，基层党组织的领导是以基层民意表达、利益协调、参与激励为基础。我们需要创建“议事会”“恳谈会”等平台吸纳民众和社会组织的参与，促进政府、社会与市场力量的对话与互动，从而推进治理结构向多元化和扁平化的转型。

超越科层化治理而扩大基层治理的弹性空间。科层化治理在党政机关等权力体系中的运用显示了权责清晰和简洁高效的优势，但在基层社会中则暴露出力不从心的弱点，毕竟基层社会矛盾繁多、成因复杂、演变不确定，尤其是随着公社制和单位制解体，基层社会更多地回归关系社会和人情社会的传统，非人格化的科层管理因无视治理的便利和情感基础往往导致治理紧张。由此，基层有效治理必须基于民众日常生活中情感、利益与道德的多样性和可变性，针对基层事务的偶发性、琐碎性、连带性、不规则性和非原则性等特征，实行弹性治理，重在情感沟通、关系协调、尊重理解，以民众满意为标准。同时，加强民间治理资源的开发利用，尊重村规民约和礼俗规范，并将其整合为民间规范体系，发挥基层非正式制度的治理优势。

创新基层治理方式。原则上，凡能激励多元主体参与、激发治理活力、有效回应基层治理需求的方式都是值得探求与尝试的。在基层治理中有时也存在着政府投入越大，治理效能越低的悖论，其根本原因在于一些地方政府的包办式治理和施舍式治理抑制了基层治理活力，增加了治理成本。包办式治理方式理应向社会自主治理方式转变，政府将自己无法有效管理的公共服务项目通过项目委托方式交给社会组织和社会服务中心承办，既提高了公共服务供给能力，也训练了社会组织的管理和营运能力。还可通过购买服务、财政补贴和专项支持等形式，孵化大量从事公共福利、社会救济和医疗教育等事务的社会组织。随着城乡社区群众自我服务和自我管理自治空间的扩大，基层法治必须跟进。在基层治理中，无论是治理行为的选择还是治理冲突的解决，最终都依赖于法律。建立公共法律服务体系成为基层社会治理有序运行的基本配套设施，通过整合律师、公证、司法鉴定、仲裁、司法所、人民调解等法律服务资源，建立全覆盖法律服务网络，推进基层法律顾问制度，发挥依法化解纠纷矛盾、提供法律服务与法律咨询的功能，从而为基层高效治理奠定坚实稳定的法治基础。

通过治理结构转型恢复基层社会的内生秩序、扩大民众自我服务和自我管理的自主空间，基于民意民情和民间规范实行弹性治理，基于法治处理治理矛盾和纠纷，是实现基层高效治理的根本路径。只有推动基层治理变革的政治权威力量能够成功地实现自我转型，开辟基层治理的自主空间，通过治理资源的重新配置实现基层治理的责权平衡，从而有效地协调和整合多元利益，才能实现基层的高效治理。

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