理念错位、本领恐慌、资源错配：地方制度供给现“成长的烦恼”

　　编者按：在我国全面深化改革和新一轮经济转型过程中，区域发展已经越来越取决于全要素生产率的高低，为其提升提供保障的“制度供给”成为竞争的关键。马克思主义经典原理告诉我们，生产关系反作用于生产力。改革就是改变生产关系中不适应生产力发展的部分，让制度供给更符合实际需要和发展方向。制度供给锻造的发展“软环境”，包括营商环境、法治秩序、民生保障、金融体系等，其质量在当下和未来一段时期的经济转型中，将发挥决定性作用。为此，本刊编辑部组织多路记者，分赴江西、江苏、浙江、广东等地进行调研，探寻地方制度供给中的焦点难点问题，发现地方制度升级的亮点，把脉区域竞争的新态势、新理念、新思维。

　　一名咨询者走入位于北京海淀区中关村创业大街的创业会客厅。 鞠焕宗 摄

地方制度供给现“成长的烦恼”

半月谈记者

提升制度供给软实力，是跑出高质量发展“加速度”的重要一环。半月谈记者调研发现，在区域竞争中处于相对弱势的地区，往往也是制度供给不足的地区。不少地方在软环境建设和治理方面，仍存在理念错位、本领恐慌及资源错配等问题。

　　理念错位：数字看着很耀眼，办事依旧“碰钉子”

今年春节前后，浙江一家电商服务机构参加了西南某地一创建项目的投标，但当拿到标书时，他们却“傻眼了”——标书的评分表里，投标主体的资质认定占据了很高的份额，有的细分项甚至占总分的30%，而项目实施方案只占30%。

“仔细分析，可以看出，标书是为某特定机构‘量身打造’的。这种情形下去投标，我们就是陪客而已。”这家电商服务机构负责人说，他就此与当地干部进行了沟通，但最后得到回复是：这是多个部门共同商定的，已经发标了，无法更改。多家一同参加投标的机构，都一致认为“这个地方水太深”。

在其他地方，类似的情况也不鲜见。招投标是观察一个地方发展软环境的窗口之一。一个地方的软环境不佳，折射的首先是包括政绩观在内的发展理念错位，在“政府好管、权力越界”和“企业便利、群众好用”之间选择了前者。

当前，不少地方深入推进“放管服”改革，改善发展软环境，目标就是从政府“好管”到群众“好用”，以服务意识替代审批思维的理念嬗变。但在实际操作中，总有一些地方、一些部门不愿放弃手中的权力，他们抛出的理由往往是“怕不好管”“怕出乱子”等。

“关键在于怎样对待手中的权力，凡是服务型政府，就应当让企业创业受尊重，百姓办事不求人。”江苏省编办主任、审改办主任俞军说，江苏省以“不见面”为目标的改革，正是为了破解不少政府部门重批轻管、以批代管，重准入把关、轻全程管控，导致多头、多层审批的症结。

“这是让企业最头痛的事情。”一位企业家针对一些不正常现象感慨道，从某种程度上讲，当前很多企业已经到了咬紧牙关撑下去的阶段，而政府某些部门还觉得“企业吃撑了”。

一些受访人士直陈，传统的管理方式、审批模式，看似很严格，其实在很大程度上并没有控制住产能过剩，也没有控制住腐败，反而恰恰是滋生了寻租和腐败。

去年底，吉林省四平市纪检部门通报的9个损害经济发展软环境典型问题中，就包括市财政局投资评审中心原主任利用职权吃拿卡要、某县产品质量计量检测所一负责人超标准收取296家企业、70户个体工商户衡器鉴定费18.55万元等问题。

在一些地方，还有企业反映，政府部门的简政放权“成果列了一长串，数字看着很耀眼”，但企业感受并不明显，在创业、办事过程中还是屡屡“碰钉子”。

　　本领恐慌：“上面没有下文，下面就不敢尝试”

源于客观条件和能力等众多因素制约，一些地方在改善发展软环境过程中，也存在一定的困惑和本领恐慌。这背后，创新不足与担当不力仍是突出问题。

中西部一些地区的经济发展程度相对较低，当地干部表示，人、财、物和技术储备不足，成了进一步提升软环境的掣肘，感觉“心有余而力不足”。有地方干部反映，针对企业普遍反映的用工成本攀高问题，也想主动作为，但由于人口外流较多、收不抵支等原因，相关职能部门即使想为企业降低用工成本，也力不从心。

对于物流成本问题，由于中西部地区产业集聚程度有待提高，客观上增加了企业的物流成本，这也很难在短时期内得到解决。一些公共服务措施、科技创新政策，既需要足够的财力，也有赖于现代科技的运用，一些地区不仅财力不够，甚至缺乏相关基础设施和处理能力。

记者调研了解到，虽然客观条件确有制约，但个别地区缺乏主动创新精神、缺乏鼓励创新担当的激励机制等，也是重要原因。

部分基层干部反映：“上面没有下文，下面就不敢尝试。”一方面是少数领导干部的责任意识不强;另一方面，容错机制有待进一步落实。改革创新很多时候意味着突破一些现有的条条框框，这需要领导干部有担当、胆识和智慧，更需要鼓励创新、宽容失误的体制机制。

南京市栖霞区委书记邢正军表示，从改革角度来讲，就是要坚持问题导向，达成让老百姓有获得感、让客商满意、提升发展软环境的目标，改变制度设计的模式，适应企业和百姓要求，适应新时代的发展要求。

一些地方还存在“穿新鞋走老路”问题。对于上级确定的方向和重点，停留在较浅层的认知上,上面的形势没吃透，下面的情况摸不准，很难产生真正自觉、有力的举措。部分县区还是习惯传统思维、依赖传统路径，感觉没有抓手。

　　资源错配：厚此薄彼、胡乱承诺、信息孤岛

在开放条件下，资本和人才都是流动的，只有真正完善体制机制，才能更好地吸引资本和人才，才能在国际国内竞争中处于不败之地。资源错配导致效率下降，阻碍地方软环境改善。

当前，在区域竞争和地方制度供给中，资源错配仍是不可忽视的问题。

“抓大放小、厚此薄彼”现象突出。东部一家企业的负责人说，当地经济结构的特征之一，就是大企业多，民营企业活力不够。记者在一些地方调研了解到，大企业受欢迎，小企业被忽略，成为一些地方的共性。不少干部往往强调抓大项目、“贴身服务”大企业，而对面广量大的中小企业总体顾及不多。

针对南方某市政商关系的一项第三方问卷调查显示，大型企业与中小企业对政商关系的评价截然不同。大型企业对政府评价良好，认为政府关注企业发展，经常下企业沟通，能解决企业的实际困难;而中小企业对政府的评价一般，普遍反映与政府接触较少，有困难时反映无门。

一些地方“胡乱承诺不兑现”“政商关系私人化”成为企业的“痛点”和资源错配的表现。上述的第三方调查发现，不少公职人员与企业人士认为，当前政商交往存在胡乱承诺、夸海口现象。尤其是在招商引资工作中，公职人员胡乱承诺优惠政策却没有兑现，企业获得优惠政策却没有真正带动经济发展。

厦门大学经济研究所副教授刘根荣认为，一些地方的政商关系极不正常，以私人关系替代制度安排，必然导致地方政府的非诚信行为。这不仅会加大企业经营成本，侵害企业合法利益，更会破坏企业的稳定预期，制约企业的投资意愿。政商关系私人化的倾向，也往往导致腐败概率增大，营商环境恶化，市场交易成本急剧上升。

“信息孤岛”现象导致部门利益分割和资源错配。不少部门将系统权力进行信息化包装，把一个个端口变成权力的“哨位”，通过不开放端口把权力固化在本部门。有县市介绍，某些部门网上审批系统未与投资项目在线审批监管平台实现数据切换、信息共享，导致投资项目在线审批监管平台的使用率不高。

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