原标题：最高法发布新司法解释 “红头文件”不合法可提司法建议——涉及重大公共利益“民告官要见官”
划重点
涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件，以及法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。
行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。
“民告官”时，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对依据的“红头文件”进行审查。法院经审查认为不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，可以向制定机关提出处理建议。
最高法7日公布《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(《行诉解释》)明确，在“民告官”案件中，涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。
最高法党组副书记、副院长江必新表示，行政机关负责人出庭应诉，既能提高行政审判效率，又能有效化解行政争议，同时也能有效促进其依法行政。
民告官要见官
“民告官”却往往“不见官”
2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了新修改的行政诉讼法。
“新法当中新制度新规定较多，在司法实践中还存在不同的理解和认识，需要通过司法解释进一步统一、明确和细化。”最高法党组副书记、副院长江必新说。
新的行政诉讼法第三条第三款明确：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”
“很多行政机关因为法治意识不是很强，或者出于工作确实很忙、认为出庭当被告丢面子等原因，往往委托律师或一般的工作人员出庭，存在所谓的‘告官不见官’。”江必新说。
《行诉解释》明确，行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托1至2名诉讼代理人。
2015年4月，最高法曾发布《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，其中提到，“行政机关负责人”包括行政机关的正职和副职负责人。
北京青年报记者注意到，本次《行诉解释》则适度扩大了行政机关负责人的范围，增加了“其他参与分管的负责人”。
社会关注案件负责人须出庭
《行诉解释》明确，“行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭”。
“行政机关相应的工作人员”包括“该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员”。
根据这个解释，被诉行政行为是地方政府作出的，地方政府法制工作机构的工作人员，以及被诉行政行为具体承办机关工作人员，可以视为被诉政府相应的工作人员。
北青报记者注意到，《行诉解释》还明确了行政机关负责人必须出庭的情况。
涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件，以及法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。
《行诉解释》还明确了行政机关负责人不出庭的说明义务。
即行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。行政机关拒绝说明理由，法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。
“红头文件”不合法可提建议
“民告官”时，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对依据的“红头文件”进行审查。法院经审查认为不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，可以向制定机关提出处理建议。
这样的“红头文件”究竟怎么审查？《行诉解释》明确，法院发现“红头文件”可能存在不合法的，应当听取制定机关的意见，制定机关申请出庭陈述意见的，法院应当准许。
根据上述解释，有下列情形之一的，属于“规范性文件不合法”。
1.超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；
2.与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；
3.没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；
4.未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；
5.其他违反法律、法规以及规章规定的情形。
《行诉解释》提到，经审查认为规范性文件不合法的，法院可以在裁判生效之日起3个月内，提出修改或者废止的司法建议。
村委会居委会也能成被告
同时《行诉解释》明确了村委会、居委会的被告资格。
当事人对村民委员会或居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村委会、居委会为被告。此外还明确了事业单位和行业协会的被告资格。
五行为不可诉
“职业打假人”告官将受限
新行政诉讼法实施以来，各级法院大力破除“立案难”。实行立案登记制当年，全国法院受理一审行政案件220398件，比2014年上升55.34%，行政案件“立案难”得到初步缓解。
江必新说，投诉类行政案件等滋扰性案件数量激增。一些与自身合法权益没有关系或者与被投诉事项没有关联的“职业打假人”、“投诉专业户”，利用立案登记制降低门槛之机，反复向行政机关进行投诉。被投诉机关无论作出还是不作出处理决定，“职业打假人”等都会基于施加压力等目的而提起行政诉讼。
“不是每个人在任何时候都可以在任何情况下随便告政府的。如果大家都无限制告政府，政府的效率就会受到很大的影响。”江必新说。
《行诉解释》明确，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的公民、法人或者其他组织具有原告主体资格。
论证研究咨询等行为不可诉
北青报记者注意到，有的地方出现了对于可诉行政行为把握不准、错误理解立案登记和诉权滥用的现象。对此，《行诉解释》增加规定了五种不可诉的行为。
江必新解释说，该司法解释以“排除法”的方式规定了哪些是法院不受理的行为，“除了规定的这些行为之外，都是要受理的。”
根据《行诉解释》，行政机关在行政程序内部所做的行为，例如内部沟通、会签意见、内部报批等行为，并不对外发生法律效力，不对公民、法人或者其他组织合法权益产生影响，属于不可诉的行为。
“可诉的行政行为需要具备成熟性。”江必新说，在作出行政行为之前，行政机关一般要为作出行政行为进行准备、论证、研究、层报、咨询等，这些行为尚不具备最终的法律效力，一般称为“过程性行为”，也不可诉。
行政机关依照法院生效裁判作出的行为，并非行政机关自身依照职权主动作出的行为，同样不在法院的受案范围之中。
“但是如果行政机关扩大了执行范围，比如本来法院判罚500元，结果行政机关罚了600元，那就是可以告的。”江必新说。
信访办理行为不在受案范围
除上述三种情形外，内部层级监督和信访办理行为也不是法院的受案范围。
比如《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定上级政府应当加强对下级政府房屋征收补偿工作的监督，有的当事人起诉要求法院判决上级政府履行监督下级政府的职责。
“法律法规规定的内部层级监督，并不直接设定当事人新的权利义务，因此，该类行为属于不可诉。”江必新说。
江必新解释说，信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，也不在法院受案范围中。
《行诉解释》明确了“滥用回避申请权”的法律后果。
江必新说，在司法实践中，个别当事人或者代理人出于干扰法庭秩序、施加压力、延缓开庭等目的，随意提出回避申请。
“例如，有的当事人认为法院没有满足自己要求不能公正审判，要求法院整体回避；有的当事人认为行政机关负责人未出庭应诉，在法院释明后认为法院打压原告而要求审判人员回避等。”他说，这些所谓的回避申请，严重影响了法庭的正常秩序。
《行诉解释》明确，对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请，法庭可以依法当庭驳回。
本组文/本报记者孟亚旭供图/视觉中国
