零基预算2025年全国大范围推广。在财政收支矛盾加剧、支出固化格局亟待打破的背景下，零基预算正快速推广。近日，中央财办有关负责人解读2024年中央经济工作会议精神时提到，明年将在零基预算改革和部分品目消费税征收环节后移等方面争取新突破。

零基预算是指政府在编制涉及几十万亿资金的预算时，一切从“零”开始，结合财力状况、轻重缓急等，逐项审议预算年度内各项支出内容的必要性、合理性及其开支标准。这不同于现行的基数预算，后者是在上一年基数上进行一定幅度增减。

与前些年安徽、江西、福建等少数省份全面推进零基预算不同，自党的二十届三中全会提出深化零基预算改革后，全国大多数省份下半年以来部署2025年推进零基预算改革，有的是全省推广，有的则选择部分市县、部门试点。2025年预算编制采取零基预算正在全国大范围推广。

零基预算2025年全国大范围推广 打破支出固化格局

多位财税专家表示，全国大范围推广零基预算改革，不仅可以打破财政支出固化格局，将资金重点用于民生和国家重大战略任务中，提高资金使用效益，还可以提高政府治理能力，促进经济高质量发展。不过在实践中，零基预算改革并非易事，需要冲破观念束缚，消除利益固化藩篱，推进相关法律法规政策调整，与其他改革系统集成，渐进推进。

零基预算的核心在于年度预算编制不受以往预算安排情况的影响，所有的预算支出以零为基点，一切从实际需要与可能出发，逐项审议预算年度内各项支出内容的必要性、合理性及其开支标准，打破基数概念和支出固化格局，结合财力状况、轻重缓急、实际需求、绩效情况等，在综合平衡的基础上编制预算。

早在2025年之前，已有部分地方探索实施零基预算。上海财经大学公共经济与管理学院院长范子英教授指出，目前预算编制主要采用基数预算模式，不少部门单位的预算额度都是在上一年基数上保持一定增长。但近年来受经济下行等因素影响，财政收入增长不及预期，财政收支矛盾加大，因此需要通过零基预算来控制和优化财政支出。

财政部数据显示，今年前11个月，全国一般公共预算收入约19.9万亿元，同比下降0.6%；全国政府性基金预算收入约4.2万亿元，同比下降18.4%。两项收入规模和增速均不及年初预期。

零基预算与现行的基数预算不同。在传统基数预算模式下，一个部门去年预算资金是1亿元，那么今年预算额度一般会在1亿元基础上适度增减。而在零基预算模式下，今年预算安排额度不存在上述1亿元基数，而是按照该部门工作需要，结合当地财力状况、支出优先顺序、绩效情况等严格审核部门各项支出，最终科学合理确定实际预算额度。

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，深入实施零基预算改革有助于提高财政资金使用效率，对于缓解财政紧平衡下的地方财政支出压力具有重要意义。零基预算意味着一切从“零”开始，预算决策基于公共项目的重要性和优先级做出，不考虑上一年的预算或任何“基数”数字。零基预算通过提供更详细、更高质量的公共支出项目信息，建立自下而上的预算决策过程，提高公共资源的配置效率。

例如，《江苏省深化零基预算改革方案》规定，2025年预算编制时取消各部门各项目支出基数，各部门单位围绕同级党委政府确定的年度重点工作，细化具体支持项目。各类项目原则上按照“三保”支出、政府债务还本付息支出、党委政府年度重点保障事项支出、部门必须开展的专项业务支出、一般事业发展支出和其他支出等依次排序，根据当年财力状况顺次安排预算。

尽管零基预算正在全国大范围推开，但其面临的挑战依然不小，首要挑战是破除部门利益。中央财经大学预算管理研究所所长李燕表示，由于零基预算最根本的意义在于避免支出固化，提高财政资源配置效率。在当前深化改革背景下，中央希望通过调整预算分配机制，破除支出固而不化藩篱，实现支出结构优化和提高支出效率。但这种调整背后涉及打破原有利益相关方的预算盘子，从而引起相关部门“护盘子”的倾向。

有地方财政人士公开表示，零基预算改革前，一些部门单位“护盘子、守基数”意识浓厚，有的政策项目到期后仍没有及时清理退出相关资金，造成短期政策长期化、财政资源投放碎片化。

多位地方财政人士表示，推广零基预算改革确实会存在一些部门“护盘子”的阻力，但近些年地方财政困难也是客观存在，相关部门负责人也都理解这一现状，加上这一轮零基预算改革是中央力推，地方主要负责人主抓，因此阻力相对较小。

李燕建议，在零基预算推广实施步骤上，一是对现有存量政策及项目进行基于零基理念与绩效评价结合的梳理，合理排序后进行取舍；二是循序渐进地推进基本支出的零基预算改革。基本支出相对于项目支出其零基改革难度更大，这要结合机构设置增减、部门职能厘清、支出标准优化、人员效率提升等改革进行，对基本支出中的人员经费和日常公用经费等刚性支出进行合理调整。

当然，一些地方在探索零基预算改革时，对一些基本支出采取了零基预算。例如，对城乡居民养老保险补助、医疗保险补助、基本公共卫生服务补助等诸多涉及民生的事项，按照每年实际执行的标准和实有人数动态测算后再安排预算，摆脱了“基数+增长”的预算编制方式。

罗志恒认为，零基预算推广中还需要解决地方政府预算自主权较为有限的问题。目前，地方政府必须储备一些资金来实现上级部门下达的政策目标，而地方政府事前可能并不清楚这些政策目标，这将进一步限制零基预算的运用范围。此外，零基预算实施中还面临支出单位和财政部门之间的信息不对称、预算编制工作量较大、未来公共需求不确定性较大、与零基预算相关的配套制度建设不健全等问题。

李燕表示，由于目前一些法律法规及政策对财政某些支出预算安排有法律要求，这也是支出固化难以打破的重要堵点之一。因此，零基预算新突破还在于对现有法律法规及政策进行梳理并做与时俱进的调整，因为法律法规引领政策、政策引领项目、项目引领资金。这才是破除惯性思维、解决支出固化的关键。