四、户籍改革,何时启动?问:您刚才提到,中国整个国土开发还有很大的弹性空间,也有专家认为城镇化已经顶到天花板了,您认为中国城镇化的空间还有多大?贾康:当前我国的真实城镇化水平决不是以常住人口城镇化率66.2%为准,而是首先看没有水分的户籍人口城镇化率48.3%(2023年底)这个水平,中间有近18个百分点的缺口。也即是说一半以上的中国人还没有市民身份,这才是接近了中国真实的城镇化状况。在城市常住人口中,有近3亿农民工及其家属,他们在城市居住、生活很多年,却难以获得城市户口。因此,在养老、住房、教育、医疗等基本公共服务方面,面临不平等的待遇。这种不平等并非出于故意歧视,而是由于当前城镇化水平和资源的供给仍然力所不及。北上广深是最典型的例子,假如政策稍有放松,外来人口立马如潮水般涌入,这是地方政府招架不住的。按照国际经验,城镇化率走到70%就基本走完高速发展阶段。中国在全球是非常独特的,按照城乡分治的户籍管理制度,分为城市户口和农村户口。所以,真实的、不掺水分的城镇化水平首先要看户籍人口的城镇化率,然后可考虑常住人口情况做适当调高。我认为真实城镇化水平估计能达到55%左右。比照国际经验,中国城镇化水平按照每年增加一个百分点,也还需要15年左右才走完城镇化高速发展阶段(实际上,这个高速阶段的后半期,越来越不可能一年增加一个百分点了)。这意味着,至于是到2035年我国基本建成社会主义现代化之后,真实城镇化率的增长才会放缓至接近拐点而告别城镇化的高速发展。一旦认清了城镇化的巨大潜力,我们的发展战略应该更加积极,中央已经明确表示,根据不同城市的人口规模逐步放开户籍管理。对于300万人口以下的城市,具备了放开户籍管理条件的,可以立即实施;对于300万人口以上的城市,需要根据具体情况分为两个档次:一部分城市可以通过积分制度等更积极的方式,引导进城人员便捷地取得户籍;另一部分则是北上广深等超大城市,由于人口规模压力,不得不继续实行严格的户籍管理制度,但同时也在探索通过打分制度来逐步放宽。以北京为例,去年一年通过打分制度能够取得城市户籍的农民工已有4000多人——但别忘了北京市常住人口超过2200万,其中有600万到800万的外来人口。在如此庞大的基数中,只有极少数人能够通过积分获得户籍,可想而知,这还是一个很小的比例。现阶段尚没有更好的办法,只有具备更多的发展条件形成更有效的供给支撑,才能更快地解决户籍问题。在一定的发展阶段,政府的供给能力是有限的,如果承担不起所有需求时,就必须采用循序渐见的策略,逐步扩大服务的覆盖范围和提高服务质量,这是政府应当承担的责任。
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