实行耕地轮作休耕制度试点，是党中央着眼于我国农业发展和国内外粮食市场变化作出的重大决策，目的是让耕地得到休养生息，农业实现可持续发展，并解决粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力等难题——
农业部日前在北京召开耕地轮作休耕制度试点推进落实会。会议透露，经过两年的探索，我国已构建了耕地轮作休耕收益补偿的政策框架。目前，耕地轮作休耕试点面积达1200万亩，涉及黑龙江、河北、湖南等9个省份的192个县（市）。
改革难点——
用地养地结合
实行耕地轮作休耕制度试点，是党中央着眼于我国农业发展和国内外粮食市场变化作出的重大决策，针对的是地力透支这一痛点。“在粮食供给压力下，耕地长期高强度、超负荷利用，造成了透支。一是耕地质量退化严重。目前，全国耕地面积大概有40%出现退化。东北黑土地有机质含量下降，南方部分地区土壤酸化。二是耕地污染问题突出。部分地区存在重金属污染和有机污染物以及农膜残留问题。”农业部耕地质量监测保护中心副主任谢建华表示，改革的目的是既有利于耕地的休养生息和农业的可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。
农业部副部长余欣荣认为，这项改革的难点体现在两方面。一方面是如何减轻资源环境的压力。过去在粮食短缺的年代，为了促生产，基本上是“四海无闲田”，该种的都种尽了，不该种的也种上了，资源环境已亮起了“红灯”。现在，探索实行轮作休耕，需要做大量深入细致的工作，培育农民保护环境的意识，让超负荷的耕地“歇一歇”，让透支的环境“喘口气”。
另一方面，就是如何转变农民传统种植习惯。千百年来，农民种地产粮。人多地少的国情，使我国农业的功能长期聚焦保供给。现在，供求形势发生变化，资源环境压力增大，农业除了保供给，还要保收入、保生态。农业功能的丰富是开展轮作休耕的出发点。这种功能的拓展既要转变思维方式，更要改变种植习惯。要主动适应农业发展的新趋势新要求，把耕地轮作休耕试点打造成农业生产方式变革的“样板田”。
在欧美一些发达国家，因为耕地资源丰富，多实行半耕半休的耕作制度。即使耕地资源不丰富的日本，以及我国台湾地区，也都实行了轮作休耕制度。现阶段，我国推行轮作休耕条件具备，关键是如何探索一套适合农业绿色发展的模式。国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆认为，重点要探索种地与养地相结合的耕作制度。通过轮作，将禾谷类作物与豆类、饲草等作物轮换种植，调节土壤环境、改善土壤生态。通过休耕，减少农事活动，种植绿肥等作物，防风固沙，涵养水分，保护耕作层。同时，探索轮作休耕与粮食供求调节互动的模式。当粮食供应充裕时，可以多轮多休，让耕地得到休养生息。当粮食供求趋紧时，适当减少轮作休耕规模，轮作的能调回来种短缺粮食作物，休耕的能复耕增加产量，确保急用之时能够产得出供得上。
试点成效——
生产生态双赢
前期的轮作休耕试点已取得积极成效。通过开展粮豆轮作、休耕区压采、重金属污染修复治理，集中连片实施，促进了种植结构调整。黑龙江省把轮作任务集中安排在第三、四、五积温带的规模种植区域；甘肃省以村社为单元整建制推进休耕试点，集中连片面积都在1000亩以上。数据显示，2016年全国籽粒玉米面积调减3000多万亩，大豆增加1000多万亩。预计2017年玉米面积调减2000万亩以上，缓解了玉米库存压力。
对试点地区来说，更重要的是生态环境改善明显。休耕季种植绿肥等作物，在防风固沙、涵养水分、保护耕作层等方面起到了积极作用。河北省地下水漏斗区小麦休耕试点，平均每亩减少用水180立方米，共压减地下水开采3.2亿立方米。吉林省在东部冷凉区推行玉米大豆轮作，每亩节肥30%、节药50%左右；在西部易旱区推行玉米杂粮轮作，每亩节水1/3左右。
江苏是率先自主开展省级耕地轮作休耕制度试点的省份。江苏省农委副主任张坚勇表示，针对耕地资源少、利用强度大、生产负荷重的实际，2016年以来，省财政累计安排1亿元，重点在土壤地力贫瘠化的丘陵地区、盐碱重的沿海地区以及生态退化明显地区，选择20个县（市、区）先行试点，总面积25万亩。“力争通过2年至3年时间，试点区域耕地地力平均提高0.5个等级。”
除省级财政外，江苏省不少地方财政主动配套，加快耕地轮作休耕试点步伐，促进环太湖流域生态治理。昆山市去年秋播休耕轮作面积2万亩，市财政按每亩200元标准给予农民补贴，今年秋收结束后，增至2.5万亩，补贴标准原则上不低于当季粮食作物纯效益的70%。镇江市丹徒区五塘村整村推行轮作休耕试点，村支部书记陈云飞说，水稻收完后，村民们不是接着种小麦，而是整块地撒上红花草种子，来年春耕时就能变成上好的有机肥。“土壤改良了，水稻品质提高了，每亩地能比常规水稻多卖400元。”
实施关键——
效益补贴兼顾
要让农民愿意开展轮作休耕，必须保证其收益不减少。“此前的试点就很注意保护农民利益。”农业部种植业司司长曾衍德说，在轮作上，注重比较效益。从现有的单产水平和种植效益看，轮作模式中的玉米大豆轮作，可按照1∶3的效益平衡点来测算。在休耕上，注重收入保障。目前的休耕试点，补助的标准都以收入不减为前提。“大体上，一熟区的休耕和两熟区的一季休耕，每亩补助500元左右；两熟区的全年休耕，每亩补助800元左右，略高于土地流转费用。”
今年,农业部、财政部整合部分项目资金，加大支持力度，中央财政安排25.6亿元资金，其中轮作15亿元、休耕10.6亿元，对承担轮作休耕任务农户原有的种植作物收益和土地管护投入给予适当补助。同时，还创新补助方式，中央财政将补助资金分配到省，由省里统筹安排分配到县，由县组织实施落实到乡镇。允许地方在平均补助水平不变的情况下，根据实际需要，建立对农户实施轮作休耕效果的评价标准和体系，以评价结果为重要依据，实行保基本、重实效的补助发放制度。
目前，欧盟、美国及日本等发达经济体也采取休耕措施，但不鼓励“废耕离农”，而是将生产补贴转变成环境补贴，仍维持农地潜在生产力，以备紧急或粮荒随时可以复耕。中国农科院专家团队建议，补助既不能过高，更不能过低。要考虑地区间收入的平衡，综合考虑不同区域间经济发展水平、农民收入、市场价格等因素，特别要考虑中西部和东部地区收入差异，合理测算补助标准。根据年际间不同作物种植收益变化，对标准实行动态调整。根据主要农产品市场供求情况，适时调整补助标准，调节主要农产品供求余缺的互动关系。
开展轮作休耕，不仅要探索建立制度化的组织方式、政策体系，还要以此为平台，推进农业管理方式创新。记者了解到，对轮作休耕区域实施遥感监测，是今年试点实施方式的创新。“今年，凡是开展轮作休耕的地块，全部要实现上星上图。采用卫星遥感影像，结合实地调查验证，跟踪监测轮作区的种植变化，包括休耕作物的面积变化，轮到哪里、休到哪里，轮多少、休多少，一目了然。同时，推进成效监管数字化，通过科学布置监测网点，长期定点跟踪耕地质量变化。”曾衍德说。
