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管好地方债 关键靠改革

2017-10-07 07:11:53    中国经济网  参与评论()人

提要:

作为一种重要的资源配置方式,地方举债有其理论上的逻辑性。此举除了能有效解决地方公共资本品投入与产出的时间错配问题,地方政府债本身也能发挥熨平地方经济周期的作用。

赋予地方合法的举债权是完善地方收入体系、规范地方政府行为的重要举措。

但也要看到,作为中央财政与地方财政的关联点、财政领域与金融领域的交汇点,地方政府债务在涉及财政风险以及宏观金融稳定方面又具有非常特殊的地位和作用。

这一点,其他国家为我们提供了许多警示案例。尤其是在次贷危机、欧债危机之后,加强地方政府债务风险管理已成为世界各国的共识。

哪些新变化需关注?

在历经了“明令禁止、变相萌芽、平稳增长、急剧膨胀”几个阶段后,我国地方政府债务进入了规范治理的新阶段。以审计署2011年颁布的第35号公告《全国地方政府性债务审计结果》以及2014年全国人大批准通过新的《预算法》为里程碑,此后每年国家审计署在提请全国人大审议的审计报告中,都把涉及国家经济安全的政府债务,尤其是地方政府债务情况作为审计关注的重点之一。

由近几年的审计报告可见,我国地方政府债务改革已成效初现。“行政主导、市场监督”的债务监管模式逐步确立;“增量规范,存量消化,分类管理,治理疏导并举”的管理思路逐渐形成;各地纷纷建立地方政府性债务管理与风险预警机制。地方政府债务增长在一定程度上得到控制,违约率有所下降。

与此同时,历年审计报告都突出反映了地方政府违规举债的问题。其中,既有旧的违规举债模式,也有新出现的问题和动向。2016年,在被审计的地方政府中,省、市、县各级地方政府都存在以银行贷款、信托融资等形式,通过政府承诺用财政资金偿还的违规债务。此类现象在基层政府和西部地区更甚。另外,变相债务相继出现,突出的当属目前如火如荼的地方产业投资基金、PPP融资模式、政府购买服务等产生的变相债务。

以产业投资基金为例,政府产业投资基金试图发挥财政资金的引导作用,吸引社会资本参与,开启股权融资替代债务融资新模式,调动金融资源服务产业结构调整与经济结构升级。从资金实际投向看,地方投资基金广泛参与到各省、市中小企业融资、风险投资、基础设施等行业与领域中。大量产业资金还入股PPP项目,进入公共基础设施领域,部分承担了之前由地方平台企业完成的地方公共产品供给职能。在风险分担上,为提高对社会资本的吸引力,地方政府及其所属企业往往成为基金劣后级出资方,做出固化收益、兜底回购、分期付款等承诺。名义上为股权投资,不纳入政府负债管理的政府投资基金,因风险提前锁定而背离初衷,构成政府或有负债,后期项目运作成败将直接影响地方财政的实际负担。

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