(本文刊发于《中国经济周刊》2016年第45期)
《中国经济周刊》 记者 徐豪 | 北京报道
党的十八大以来，全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，推动党风廉政建设和反腐败斗争取得新进展新成效。
11月7日晚，中央纪委监察部网站发布一条消息：近日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(下称“《方案》”)，部署在3省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。
这则消息只有700多字，但却信息量很大，“试点设立监察委员会”甚至被媒体称为是近年来反腐斗争最为重大的一次改革突破。
“国家监察体制改革是事关全局的重大‘政治改革’，而不仅是‘政治制度改革’。这项国家监察制度的顶层设计，在原有的行政机关、司法机关、权力机关之外产生了新的机关，扩大监察范围，丰富监察手段，有效整合反腐败资源力量，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。”中国政法大学副校长马怀德接受《中国经济周刊》记者采访时表示。
“人大产生”，破解“同体监督”难题
长期以来，我国的国家监察机关属于政府的职能部门。但根据这次的《方案》，监察委员会由省(市)人民代表大会产生省(市)监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。这意味着，隶属于政府的监察部门改革后有望成为独立的监察机关，对人大负责、向人大汇报工作。中国纪检监察学院原副院长李永忠表示，此举有利于强化监察职能的独立性。
“实践中，监察机关的干部人事、财物经费都由地方政府控制，监察机关在工作中缺乏应有的独立性，影响了监察的权威性。”马怀德说。
按照现有规定，我国县级以上地方各级政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。这也就是常说的“同体监督”。“同体监督是一种低效、高成本的监督，在现实中遇到很多问题。”李永忠告诉《中国经济周刊》记者。
10月27日发布的十八届六中全会公报，首次将监察机关与人大、政府等并列提出。这被视为国家监察体系将重建的强烈信号。
今年年初召开的十八届中央纪委第六次全体会议上，习近平总书记提出，要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督；要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。
宪法规定，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。由省(市)人民代表大会产生监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，凸显了国家监察委员会的法定效力。
监督谁？又由谁监督？
“我国《行政监察法》将监察主体定位为行政监察机关，将监察对象确定为国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员，未将立法机关、司法机关等国家机关及其公务员纳入，存在监督盲区，未能形成全覆盖的国家监察体系。”马怀德表示。
根据《方案》，监察委员会将“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”。马怀德告诉《中国经济周刊》记者，国家监察的范围将会更广，覆盖所有行使国家公权力的组织和人员。比如，大学行使公共教育职能，医院行使公共卫生职能，这些机构的公职人员就属于监察范围；国家财政供养的组织、群体都有必要纳入国家监察范围。
