文/清华大学国家金融研究院《商业银行法》修法研究课题组
中国 《商业银行法》 亟待进行一次全面的修订和完善。本文建议， 《商业银行法》 的修定应从“机构立法”向“行为立法”转型。在“银行业法”立法条件已经基本具备之际，其核心内容应界定“银行业”的概念、建立银行“牌照”体系，并且统一银行业规范要求。
《商业银行法》是中国规范银行业法律关系的“基本法”，出台迄今已有20余年。自20世纪90年代中期以来，该法为巩固中国金融体制改革成果、保障商业银行长期健康发展发挥了重要作用。但随着国内外金融市场的发展变化，该法在立法理念、立法原则和一些具体规定上暴露出诸多不足，亟待进行一次全面的修订和完善。在这项工作中，需要首先解决的问题是：如何确定修法基本定位？是保留现行以“商业银行”为单一视角的法律架构，还是将整个“银行业”纳入规范范围？如果对银行业进行整体立法，应当包括哪些主要内容？本文拟对上述问题进行初步探讨。
我国银行业法制面临的主要问题
（一）基本法律的统领地位弱化
《商业银行法》作为中国银行业市场的“基本法”，其基础性的规范意义存在明显不足。第一，适用主体覆盖不足。《商业银行法》的条文基本上是针对商业银行设定的，汽车金融公司、消费金融公司、企业集团财务公司等从事特定范围银行业务的金融机构面临组织法缺位的状况。政策性银行本不属于《商业银行法》规范的主体范围，但由于长期无专门立法，导致其和商业银行在竞争性业务中面临不同的法律环境。此外，银行业监管机构对“银行业金融机构”的口径的界定也早已超出《商业银行法》的适用主体范围。
第二，市场行为覆盖不足。《商业银行法》规范的市场行为受限于两种因素：一是主体限定为商业银行，导致商业银行以外的银行业金融机构的市场行为缺乏相应法律规范，例如有限吸收存款、第三方支付、货币经纪、通过互联网等新技术手段经营银行业务等行为不在立法规范之列；二是受制于立法时的经济金融环境，《商业银行法》的一些规定滞后于银行业金融机构的经营实践，近年来出现的一些新的业务类型缺少相应法律规范。而且，随着银行业市场的发展完善，《商业银行法》的规范功能将更为弱化。
第三，监管规则的地位“隐性”上升。理论上讲，银行业市场对规则的诉求是客观存在的，但是由于基本法律统领地位的弱化，银行业监管规则不断出台，在很大程度上承担了弥补法律规范缺位的功能，其对银行业金融机构具有更为直接的规范作用。如果不对银行业“基本法”的覆盖范围和规范功能进行有效拓展，监管规则“隐性”取代法律规范的格局可能会日益明显。
（二）机构类型多元化空间不足
市场主体多元化是银行业市场健康的一个标志，既体现为资金规模、经营地域层面的多元，更体现为主体性质、主业类型层面的多元。在前者意义上，中国已经形成了国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行和农村商业银行等不同层级的银行业金融机构，呈现出一定程度的多元特征。但在后者意义上，中国银行业金融机构仍然较为单一。《银行业监督管理法》明确列举的银行业金融机构只有商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社和政策性银行四种，除政策性银行较为特殊外，其余均具有全牌照商业银行的特征，主业类型区分并不明显。从法律基础来看，这种情况的出现是因为现行法律未能对商业银行以外银行业金融机构的设立和运营提供有效的制度空间：一方面，“银行”或“银行业”的外延大于“商业银行”，但我国规范银行业市场主体的基本法律只有《商业银行法》，未针对其他类型的银行业金融机构出台专门法律；另一方面，《商业银行法》对商业银行的定义、设立条件、组织机构等的规定比较严格，缺少制度弹性，难以成为银行业金融机构类型多元化的法律依据。
