对于地方政府而言,发行地方政府债券置换隐性债务有利于实现隐性债务显性化,优化地方债务结构,减轻付息压力。更为重要的是,通过债务置换释放出的财政空间,地方政府能更灵活地调配资源,支持关键领域和薄弱环节的发展,如教育、医疗、环保等,从而增强地方经济的内生动力和社会福祉;有利于地方政府更好落实减税降费,部分地区“乱罚款乱收费”等现象将明显缓解乃至杜绝,有利于改善营商环境。
对于城投公司而言,债务置换有助于城投公司剥离历史债务包袱,轻装上阵,为城投公司的转型发展提供坚实基础。
前四轮债务置换的启示及未来化债理念的再思考包括:
防范化解债务风险并不意味着简单缩减债务规模本身,而是化解风险。通过优化债务结构、降低融资成本、延长债务期限等方式能够降低风险。地方政府在维持必要融资规模的同时,必须加强对债务流动性风险的管理,避免债务危机的发生。
坚持在发展中化债,而非化债中发展,避免刚性化债引发的可能收缩效应,以时间换空间。简单看债务到期时间集中,容易得出债务风险大的结论,但延长债务到期时间,聚精会神谋发展,债务风险将逐步下降。
不必过于恐惧地方债务规模,从地方政府视角看债务规模很大、风险很大,但从全国视角看,由于中央政府杠杆率偏低、中央举债空间大,中国政府负债率低于国际主要经济体水平,而且我国债务主要是内债,风险低。
隐性债务显性化后更加公开透明,本身就是降低风险,同时有利于监管部门更准确地评估风险并采取精准举措;发行新的政府债券置换原有高成本的隐性债务,降低了付息压力。
更多发挥中央政府的顶层设计与政策支持作用。
债务置换需根据地区债务风险进行差异化管理,因地制宜。在债务置换过程中,应充分考量不同地区的经济财政实力以及债务风险状况,施行差异化的置换策略。
拉长债务到期时间、降低债务成本只是治标之策,目的在于缓解流动性风险,腾出发展时间和空间,关键是能否抓住腾出的战略时空,核心是提高债务使用效率,同步建立起债务管理和问责制度的必要保障。
长期来看,要从根本上解决地方债务问题,要从财政体制、债务管理和城投转型三个维度出发抑制地方隐性债务的产生。要稳定宏观税负、厘清政府与市场边界、上收中央事权和支出责任、对人口流出的区县进行机构合并等,建立债务与资本预算,加快城投转型。
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