日前，国务院印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》，以维护公平竞争市场秩序，优化营商环境，推动高质量发展，这是国务院首次对行政法规、规章中罚款设定与实施作出全面系统规范。

这是国务院首次系统规范罚款的设定与实施，但并不是第一次对遍布行政执法诸环节的罚款事项“动心思”。2023年10月，国务院常务会议审议通过《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》，一揽子取消和调整行政法规、部门规章中的33个罚款事项。在此之前，国务院就多次出台相关举措要求调整取消罚款事项，并专门出台意见规范行政裁量权基准制定和管理，要求在执法中依法“合理细化具体情节”。

“罚款”这个某些地方创收的神兵利器，被盯上已经不是一天两天了，乱罚款现象更是长期困扰公众，近年来甚至有抬头之势，各种罚款甚至是天价罚款屡屡引来国务院督查组查处。2022年8月，陕西榆林商户因卖5斤收入为20元的农药超标芹菜被罚6.6万元一案被国务院督查组曝光，引来舆论哗然。2023年6月，福建闽侯一老农因销售不合格芹菜获利14元，被市场监管部门累计处罚10万元，在申请法院强制执行时被驳回。

此番国务院首次系统性规范罚款的设定与实施，明确要求科学适用过罚相当原则，“能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式管理的，一般不设定罚款”，明确法律、法规对违法行为已经作出行政处罚规定但未设定罚款的，“规章不得增设罚款”。可以说具有相当的针对性，也属于首次以系统性规范的方式回应各类罚款乱象，并表明态度划出红线。

事实上，罚款作为一种法定的行政处罚措施，其设定与实施都应在《行政处罚法》的范畴中得以规制。因为《行政处罚法》严格限制了“限制人身自由的行政处罚”的设定权，那么对于一般行政机关而言，罚款就成了其处罚权限内的法定措施之一，便宜行事也好，部门利益也罢，罚款的设定一直都在部门执法的框架之中。

尽管在规范意义上，作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离，但在实践层面，罚缴分离制度并没有完全堵死某些部门、组织及个人截留、私分或者变相私分罚款的情况。包括在某些地方的所谓“土政策”中，罚款可能会在上缴财政后按比例返还，而且很多现实层面操作中的随意性罚款，本身并不具有任何规范性可言，这就使得基层执法对于罚款的冲动性追求成为某种体制性痼疾，隔一阵子就卷土重来。

罚款不是唯一可以由较低层级执法部门灵活掌握的处罚手段，但因为罚款直接与金钱相关联，使得罚款的设定与实施更有私相授受的可能与空间。“罚点款算了”也成为不少行政相对人在遭遇行政处罚时尽可能降低处罚成本的一套成熟话术。

比罚款更重的行政处罚措施不是没有，但在以追求罚款解决的氛围中，这就是在试图通过具体执法的自由裁量，让本该吊销执照等的严重违法行为以罚款了事。但同时，罚款之外的其他行政处罚措施，也有可能因为其执法过程的随意性与不透明，而成为另一个权力黑洞，行政妄为的根子，是权力没有受到及时有效的监督，也在于制度化的刚性问责缺位。

另一方面，一些情节轻微、危害不大，完全可以适用“从轻、减轻、不予、可以不予处罚情形”的案例，却动辄遭遇天价罚单，这则是以具体执法人员不逾矩、照章办事的心态，放任行政处罚的机械执行。哪怕就是一把芹菜，天价罚单如果不被阻击，也同样足以破坏行政公信，撕裂政府与群众。正如此番新规开篇所言，“行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心”。

管住那只乱罚款的手，斩断行政妄为的根，要靠细致入微的程序约束，更要靠执法监督的果断有为。“一个案例胜过一打文件”，需要对基层罚款乱象做解剖麻雀一样的查处、问责和公示，同时对不止于罚款的行政执法行为都通过问责形成震慑，用透明公开的监督让行政权力的运行都通通曝光在聚光灯下。