■邓建鹏
ICO本质上是区块链初创项目的融资工具，通常为早期投资者通过向ICO项目发起人支付比特币或以太币等主流虚拟货币，获得项目发起方基于区块链技术初始产生的加密数字代币。根据国家互联网金融安全技术专家委员会于7月25日发布的《2017上半年国内ICO发展情况报告》显示，ICO融资规模和用户参与程度呈加速上升趋势，累计参与人次达10.5万。据笔者调研，当前高达90％以上的ICO项目涉嫌欺诈，少部分项目虽与欺诈无关，却因早期天使融资失败，而转向ICO融资模式。因此，这些ICO项目风险均非常高。ICO由助力区块链初创企业融资的高效工具，化身为骗子从事非法金融活动的手段。基于上述原因，中国人民银行等七部委于2017年9月4日发布《关于防范代币发行融资风险的公告》。
《公告》的核心内容
首先，央行等七部委在《公告》中指出，代币发行融资本质上是一种未经批准非法公开融资的行为。ICO未经监管机构批准，即以自己发行的加密代币面向公众发行，以募集投资者的比特币或以太币。在相关司法解释中，非法集资行为中的“资金”，既包括金钱，也可包括其它财物。根据中国央行在2013年发布的文件，比特币属于虚拟商品，个人可以合法持有和买卖。另据2017年通过的《民法总则》，网络虚拟财产受法律保护。因此，比特币等作为具有典型市场价格、可以在海内外各交易机构双向兑换的主流虚拟货币，具有法律上的财产属性。ICO的行为完全可能被视为实质上触及了向公众募集资金的性质。
此前的ICO主要存在两种类型，一是欺诈性质的ICO，这可能涉嫌传销或者集资诈骗；另一种是真正的区块链创业项目，但其本质上属于天使投资这一早期阶段，如果适当私募，本无可厚非。但ICO常规融资模式均是无差异地向公众募资，尤其是今年以来，几乎所有项目的投资者都有典型散户化特征。这些项目未作投资者适当性控制，突破法律底线。
其次，上述行为存在普遍涉嫌违法的风险，《公告》要求代币发行融资活动应当立即停止。已完成代币发行融资的组织和个人应当做出清退等安排，合理保护投资者权益。投资者权益保护是监管者发布叫停ICO公告的重要宗旨。完成融资但尚未上二级市场交易的代币，属于退币的当然范围。对于已经上了二级市场交易、中间经过多次换手的代币如何清退？
再次，《公告》要求，代币融资交易平台不得从事法定货币与代币、“虚拟货币”相互之间的兑换业务，不得买卖或作为中央对手方买卖代币或“虚拟货币”，不得为代币或“虚拟货币”提供定价、信息中介等服务。
监管者叫停三种平台的相关业务，分别是融资平台、代币交易平台以及同时从事融资与代币交易的平台。其相关交易行为包括法定货币与代币之间的兑换，以及“虚拟货币”相互之间的兑换业务，即俗称的“币币交易”。对“币币交易”，此前国内一些虚拟货币交易机构认为，相应交易因不需要交易客户银行转账，亦未涉及国家法定货币，因此这是一种不应受到监管的交易业务。从《公告》来看，从业者对国内“币币交易”将来可能存在的政策风险，亦应引起充分重视。
当前《公告》尚仅限于ICO相关的代币交易机构，对于比特币等虚拟货币交易机构，目前监管态度尚不完全明确，相应规则亦暂未出台。国内比特币等虚拟货币业务最大的风险，仍然是政策风险，应引起从业者及投资者的高度重视。
最后，《公告》要求各金融机构和非银行支付机构不得开展与代币发行融资交易相关的业务，包括不得直接或间接为代币发行融资和“虚拟货币”提供账户开立、登记、交易、清算、结算等产品或服务。受限于2013年央行发布关于防范比特币风险的公告，国内金融机构和非银行支付机构通常未与代币融资交易提供相关服务。但是，近年来一些第三方支付机构开始为代币融资交易平台提供充值服务，此种行为应引起相关机构重视。
《公告》影响与思考
自《公告》发布后，市场上反应极其强烈。先前热闹纷呈的各类ICO路演活动，已偃旗息鼓。大量ICO众筹平台停止相关业务，一些项目发起人响应《公告》要求，主动撤下交易平台上的代币交易，并作好向投资人按持有代币比例退还比特币等虚拟货币的准备工作。个别项目发起人则计划将代币上线海外交易所。不过，一些海外项目质量比国内高，其ICO发展并未如国内一般野蛮生长，而是受到相应的监管严格。故而，中国ICO项目是否能至海外顺利融资，是个疑问。
ICO原本是极其便利的区块链创业融资工具，却被一些心怀不轨之人“玩坏”，殊为可惜。
笔者首先建议监管机构加强国际协作，强化ICO的国际监管。特别是与美国、西欧、日本及韩国等虚拟货币市场发达的地区开展合作。
其次，相关监管存在一些难题，特别是代币的法律定性尚不完全明了。ICO缺乏既有法律规范，代币法律性质悬而未定，监管者难以依附旧有法制搭建完整监管框架。立法者尚未对代币明确赋予货币、资产、股权、债权或者其它法律性质，虚拟货币在中国则被认定为特殊虚拟商品。因此，以中国法律理解，ICO更像是投资者以一种虚拟商品交换另一种虚拟商品。这种交换行为是否属于投资行为、买卖行为还是非法集资行为？学术界尚存较大争议。
最后，未来在ICO风险可控前提下，笔者建议，监管者对ICO众筹平台提出相应制度规范，比如众筹平台应拟定ICO项目上线标准，并依此事前对拟上线项目作形式上甚至部分实质上的审核，对参与ICO项目的投资者作适当性控制与项目风险警示，要求潜在投资人具备相应风险承担能力，对潜在专业投资人限定在币圈爱好者或高净值人群，以做好投资者适当性控制。
同时，监管者可鼓励个别有条件的地方政府开展ICO监管沙盒园，通过地方相关专业机构备案、审核及沙盒测试，降低ICO风险。在未来具体监管方针上，笔者建议由央行顶层设计，规划基本监管框架，由证监会牵头监管，会同地方金融办负责落实。
（作者系中央民族大学法学院教授）
