(本文刊发于《中国经济周刊》2016年第45期)
《中国经济周刊》 记者 徐豪 | 北京报道
党的十八大以来，全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，推动党风廉政建设和反腐败斗争取得新进展新成效。
11月7日晚，中央纪委监察部网站发布一条消息：近日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(下称“《方案》”)，部署在3省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。
这则消息只有700多字，但却信息量很大，“试点设立监察委员会”甚至被媒体称为是近年来反腐斗争最为重大的一次改革突破。
“国家监察体制改革是事关全局的重大‘政治改革’，而不仅是‘政治制度改革’。这项国家监察制度的顶层设计，在原有的行政机关、司法机关、权力机关之外产生了新的机关，扩大监察范围，丰富监察手段，有效整合反腐败资源力量，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。”中国政法大学副校长马怀德接受《中国经济周刊》记者采访时表示。
“人大产生”，破解“同体监督”难题
长期以来，我国的国家监察机关属于政府的职能部门。但根据这次的《方案》，监察委员会由省(市)人民代表大会产生省(市)监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。这意味着，隶属于政府的监察部门改革后有望成为独立的监察机关，对人大负责、向人大汇报工作。中国纪检监察学院原副院长李永忠表示，此举有利于强化监察职能的独立性。
“实践中，监察机关的干部人事、财物经费都由地方政府控制，监察机关在工作中缺乏应有的独立性，影响了监察的权威性。”马怀德说。
按照现有规定，我国县级以上地方各级政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。这也就是常说的“同体监督”。“同体监督是一种低效、高成本的监督，在现实中遇到很多问题。”李永忠告诉《中国经济周刊》记者。
10月27日发布的十八届六中全会公报，首次将监察机关与人大、政府等并列提出。这被视为国家监察体系将重建的强烈信号。
今年年初召开的十八届中央纪委第六次全体会议上，习近平总书记提出，要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督；要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。
宪法规定，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。由省(市)人民代表大会产生监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，凸显了国家监察委员会的法定效力。
监督谁？又由谁监督？
“我国《行政监察法》将监察主体定位为行政监察机关，将监察对象确定为国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员，未将立法机关、司法机关等国家机关及其公务员纳入，存在监督盲区，未能形成全覆盖的国家监察体系。”马怀德表示。
根据《方案》，监察委员会将“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”。马怀德告诉《中国经济周刊》记者，国家监察的范围将会更广，覆盖所有行使国家公权力的组织和人员。比如，大学行使公共教育职能，医院行使公共卫生职能，这些机构的公职人员就属于监察范围；国家财政供养的组织、群体都有必要纳入国家监察范围。
“在当前的党内监督全覆盖基础上，将人大、政协、法院、检察院等纳入监察范围，实现对行使公权力的公职人员的国家监察全覆盖；如果说前者是要实现‘用纪律管全党’，后者则是要强化‘用法律管全体’。”中央纪委驻中国社科院纪检组副组长高波认为，这“两个全覆盖”有利于杜绝权力监督的真空地带，压缩权力主体的“任性空间”，是防止党的领导弱化矮化、腐化蜕化的治本之策。
《方案》指出，“整合反腐败资源力量”。马怀德分析，因为这些重要的反腐败职能分布在行政和司法机关，多头承担预防和惩治腐败的职能，资源分散，没法集中力量，形成相对统一、独立的监察职能。这些机构在职能上也有重叠、重复之处，检察院和政府内部都有预防腐败的机构，职能的分散降低了资源的效率。整合这些职能，能够提高效率，提高权威性，也可以降低行政成本。《方案》提出，党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，建立健全监察委员会组织架构，明确监察委员会职能职责，建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制。
那么，“集中统一、权威高效”的新的监察委员会由谁来监督？马怀德表示，国家监察委须受内外部双向监督。“对监察委员会的监督可以有两种，一是内部监督，现在的中纪委内部有监督室，作用就是自我监督；二是外部监督，包括人大的监督，社会公众、舆论的监督。”
如何试点？何时推广？
北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水认为，此次试点选择北京、山西、浙江，考虑的因素可能有这样几点：一是三地之前的反腐败基础；二是地域的广泛性，山西属于中西部，浙江属于沿海发达省份，此前的试点工作很少选择北京，这次选择北京这一直辖市、政治中心，可能是考虑到其政治影响力，可以看出进行试点工作的决心。
那么，这三地将如何试点？《方案》要求，要加强对试点工作的统一领导。中央成立深化监察体制改革试点工作领导小组，对试点工作进行指导、协调和服务。试点地区党组织要担负起主体责任，对试点工作负总责，成立深化监察体制改革试点工作小组，由省(市)委书记担任组长。
根据公开报道，11月8日，山西宣布已成立山西省深化监察体制改革试点工作领导小组；11月9日，浙江省纪委监察厅在其官网宣布已成立浙江省深化监察体制改革试点工作领导小组，设办公室，集中人员、集中办公，开展改革试点各项准备工作；11月13日，北京也成立了北京市深化监察体制改革试点工作小组，办公室设在市纪委。
有了试点，何时才能推广？马怀德说，国家监察体制改革是重大的政治体制改革和机构职能调整，采取试点可以降低风险，避免刚开始就推开造成更大面积的问题。试点是一个检验过程，如果试点过程中出现问题可以及时调整。“试点地区要积累经验，待经验成熟再考虑在全国推广。”
