光明网记者 吴晋娜
近日，网约车行业风云又起。美团、携程、高德等各家平台陆续曝出进入新城市的消息，一场网约车牌照争夺大战一触即发。
自2016年11月1日起，交通运输部等七部委共同颁布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》开始实施。根据这一规定，网约车平台要合法经营，首先必须向前述出租汽车行政主管部门申请《网络预约出租汽车经营许可证》，也就是俗称的“网约车牌照”。
经过了一年半的实施，网约车牌照制度在实施过程中遇到了哪些问题？应该怎样调整和创新？站在行业发展的角度，成为值得探讨的话题。
重复审核加大行政成本和资源浪费
《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》实施后，全国有200多个城市的相关管理部门先后发布了自己的网约车管理细则。这就意味着，如果一家网约车平台想在全国范围内合法经营，就必须在每个发布了网约车管理细则城市申请网约车牌照。
“对于网约车平台而言，要申请这么多张牌照，意味着需要在这么多城市设置分支机构，需要逐一花费时间准备材料、提交申请、接受检查。其中的时间成本、人力成本之高可想而知。当然，如果最终没有获得牌照，还前功尽弃。” 中国互联网协会信用评价中心法律顾问、知名IT与知识产权律师赵占领表示。
全国目前有网约车平台350家左右，所以，各大城市网约车牌照政策出台后，各大网约车平台为了节省成本，很快就在各地滋生了一个新兴行业——牌照代办行业。
赵占领认为，网约车牌照不仅对于网约车平台意味着高昂的成本，对于各地出租汽车行政主管部门而言，审批、管理也需要很大的行政成本，这实际上也是一种严重的浪费。
据了解，现有的网约车牌照政策实行的线上、线下服务能力认定制度。其中，线上服务能力认定是首次从事网约车经营时向企业注册地出租汽车行政主管部门提出申请，认定结果全国有效。但是对于线下服务能力，各地出租汽车行政主管部门每次都要专门审核。
“实际上，除了分支机构营业执照、服务场所及人员外，其他多项要求，网约车平台在首次获得牌照时已经经过审核。其他城市的出租汽车行政主管部门都要重复审核，造成严重的行政成本浪费。” 赵占领表示。
过于强调事前监管是网约车牌照制度最大弊端
“网约车政策中牌照制度具有严格的属地管理特点，要求在全国2300多个城市设立分支机构，并逐一申请经营许可。这在国内外互联网的监管历史上都是前所未有的做法，也是监管政策不适应行业发展的典型案例。”赵占领认为，网约车平台的重要特点之一是跨地域经营，业务具有全国性和开放性。相关制度——特别是准入制度的设计也应体现出灵活性，对传统的属地监管原则进行必要创新。
他表示，牌照制度之所以具有属地管理的特点，主要原因还是把网约车作为出租车进行管理，而无视网约车和出租车的差异。最终网约车政策处处体现了传统的监管出租车的思维。他认为，当前的制度重心过于强调事前监管，比如牌照制度，而不是把监管重心放在网约车行业的日常经营管理以及侵犯乘客合法权益的不法行为上。
实施网约车牌照制度缺乏法律依据
实际上，网约车牌照制度在法律上一直受到专业人士的质疑。赵占领解释，质疑的原因在于，网约车牌照制度违背基本的法律规定。
据了解，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》设置了网络预约出租汽车经营许可证、网络预约出租汽车运输证和网络预约出租汽车驾驶员证等三项行政许可。
“但是，这三项行政许可都没有法律依据。根据《行政许可法》的规定，除法律、行政法规、地方性法规、国务院决定以及省、自治区、直辖市人民政府规章之外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。” 赵占领认为，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的性质是部门规章，却设置三项行政许可，直接违背了《行政许可法》的规定。
赵占领解释，虽然2004年制定的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，其中明确规定需要保留出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证等三项行政许可，但是根据《行政许可法》的规定，国务院仅通过该《决定》指明行政许可名称和实施机关、方式，并未给部门规章设立相关行政许可提供法律依据。
“这也导致网约车牌照制度在法律上一直受到质疑。” 赵占领表示，网约车牌照制度已经实施1年半，存在的问题已经非常明显。为了促进网约车行业健康发展，如今，调整网约车牌照制度已经是当务之急。
