在两权分置的制度里，承包经营是农民身份独有的权利，非该集体的机构和个人无权承包经营土地。承包人之外的土地经营者没有权利保障，土地耕作就会利益短期化，经营者倾向利用化肥、农药等提高产出，不利于土壤保护和粮食品质的提高。这种状态也阻碍了农业资本下乡，农业生产无法规模化，不利于技术进步和效率提升。
昌黎县两山村的农民在采摘酿酒葡萄。 图/新华社
草案明确农地“三权分置”，将承包经营权进一步分置为农村集体成员的“承包权”与具体耕作者的“经营权”，扩展了农民的权利。农民可以将土地“经营权”流转获得地租。这也保护了耕作者的权利，让其有稳定经营的预期，放心进行长期投资。长远来看，非本集体的经营主体可以获得多个承包人的土地“经营权”，进行规模化经营，有利于农业生产的效率提升。
我们还可以看到，现有的农地“承包权”设计，正在从基于农民身份的福利配济转向财产权利保障。这次的草案明确要维护进城务工农民的土地承包经营权，不得以退出土地“承包权”作为农民进城落户的条件，由农民选择是否保留土地承包经营权，而不代替农民选择，支持引导其按照国家有关规定转让土地承包权益，这是显著的进步。
十九大报告关于土地承包到期再延长30年的表述，给广大农民吃了一颗“定心丸”。这次草案以法律的形式落实报告的精神，可以说是进一步明确了农民承包权益，眼光长远。而草案维护进城务工和落户农民的土地承包权益，则更是考虑到了城乡人口结构变革相对漫长、农民进城务工、落户的情况复杂等实际情况，显得相当务实，顺应时代变革。
聂日明（上海金融与法律研究院研究员）
