没有好的立法,依法治国、法治反腐都无从谈起。
在当前法治中国建设面临方方面面挑战的大背景下,不难发现,通过反腐败立法来规范和约束权力,是法治中国建设的基础性工作之一。
“建成反腐体系,在立法的层面,最为重要的标志之一就是出台一部反腐败法。”全国人大代表、清华大学法学院教授周光权认为,抓好反腐败的立法工作在当下刻不容缓。
根据相关规划,反腐败国家立法工作短期内并没有公众通常所期待的更多内容。对此,周光权认为,这不等于在国家立法层面没有考虑反腐败的制度设计问题,因为加快和推进反腐败国家立法必须建构体系性的“法律群”,以修改行政监察法为例,也可以说是“法律群”建构中的重要一环。
在周光权看来,推进反腐败的国家立法,不是仅仅制定一部反腐败法,不能指望“毕其功于一役”,而是要制定一系列法律,形成“法律群”,来制度化地约束和规范公权力,有效防止腐败,从而达到“治本”的目标。他主张从三个方面着手:
首先,要制定预防性的法律制度,包括制定行政决策法、行政执行法、行政程序法等。“目前,国家制定了行政处罚法、行政强制法、行政许可法,但它们都只是规范某一种类行政行为的法律。除此之外的其他大量行政行为,包括行政决策行为、行政检查行为、行政收费行为等,都缺少相关法律规范。”周光权说,只有制定行政决策法、行政执行法等涵盖重大决策、行政执行等程序在内的行政程序法,才能有效解决地方公权力不受制约的问题。要依法进一步清理行政审批权力,约束政府的行政审批权、执法权,限制、取消某些地方自行设立的执法机构。
此外,还要制定行政绩效评价法。“目前,因为考核评价机制不合理,地方的政绩观错位,地方政府为追逐经济GDP,维护地方利益和部门利益,不惜牺牲国家利益、损害法律尊严,使得地方政府没有诚信,也没有威信。”周光权举例说,个别地方政府参与、纵容野蛮拆迁,容忍生产销售伪劣产品的行为等,都造成了较为严重的影响。因此,要纠正唯经济GDP马首是瞻的做法,建立“法治GDP”,把依法行政作为政绩考核评价体系的重要组成部分。
“如果不通过立法确定科学合理的绩效评价机制,约束地方政府权力,使之有所畏惧、‘有所不为’,法治中国建设将无从谈起。”周光权说。
其次,要加快制定惩治性法律制度。例如,要制定行政渎职行为问责法。权力不受制约的重要原因是责任追究不到位。当权力行使主体认识不到自己的责任,违法零成本或者成本极低时,自然就会随意行使或滥用权力。制定行政问责的专门法律,对于从源头上约束和规范国家公共权力,减少公权力的滥用、预防腐败有特殊意义。
再次,要建构监督性法律制度。例如,要制定公民举报保护法。当前,大量的腐败案件线索都来源于群众的举报,公民举报已经成为反腐败的重要手段。但是,一方面,群众的举报量往往随着反腐败和廉政建设的大气候而上升或下降,处于起伏不定的状态；另一方面,部分举报者遭受打击报复的现象也比较突出,严重地挫伤了群众举报的积极性。因此,制定公民举报保护法,进行制度性建设就显得尤为重要。
周光权还特别提到一点,即通过立法来规范网络反腐,确定其法律限度。“一切公权力的运行都必须在阳光下,接受公众的监督、评判和检验,当体制内反腐的动力不足或公信力流失时,网络反腐就会出现。”周光权说,但是网络反腐是一柄“双刃剑”,它在推动反腐进程的同时也存在偶然性、动机和目的多元性、理性与非理性的错杂交织、话语嘈杂等问题。这些问题的出现与当下社会转型和体制改革密切相关,并可能导致一定的风险。
