原标题：推进农地经营权流转,法律保障要跟上
制图/高岳
农村土地经营权,是关乎农业集约化、规模化经营的大问题,也是“三农”工作的一项重点,但在近几年,不少地方或出现因土地经营权引发的纠纷,或因土地经营权问题未处理好制约当地农业发展。
前不久发布的《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》,对农村土地经营权问题着墨不少,对当前存在的问题可谓极具针对性。
这份被称为2017年“中央一号文件”的意见提到,“大力培育新型农业经营主体和服务主体,通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式,加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营”。同时,也明确“深化农村集体产权制度改革。落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权‘三权分置’办法。加快推进农村承包地确权登记颁证,扩大整省试点范围”。
此次文件确定的土地经营权流转如何推进?其中涉及哪些法律问题?《法制日报》记者采访了业内专家。
农村土地政策之变
农村土地权利问题,可以说是一个跨越世纪的话题。
1978年12月,中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议在北京举行。此次会议后,“农村土地承包经营权”这一概念登上历史舞台。
1986年4月12日,第六届全国人民代表大会第四次会议修订通过民法通则,其中规定:公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权,受法律保护。承包双方的权利和义务,依照法律由承包合同规定。土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。
随着土地制度改革的推进,一个新概念出现了:土地承包经营权流转。1995年,《国务院批转农业部〈关于稳定和完善土地承包关系的意见〉的通知》明确提出,建立土地承包经营权流转机制。农村集体土地承包经营权的流转,是家庭联产承包责任制的延续和发展,应纳入农业承包合同管理的范围。在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下,经发包方同意,允许承包方在承包期内,对承包标的依法转包、转让、互换、入股,其合法权益受法律保护,但严禁擅自将耕地转为非耕地。土地承包经营权流转的形式、经济补偿,应由双方协商,签订书面合同,并报发包方和农业承包合同管理机关备案。在承包经营权转让时,必须保护实际耕地者的权益,各地要制定土地承包经营权转让费最高限额。债务人不得以土地抵顶债款。
土地经营权流转的提法,则出现在2014年。中国法学会民法学研究会副会长、中南财经政法大学法学院教授温世扬在接受《法制日报》记者采访时说:“土地经营权流转最早是2014年‘中央一号文件’提出的,这份文件强调要落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权,倡导农地(承包)经营权的流转。”
2014年1月,中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》。温世扬说,这份文件提出,农村土地集体所有权、农户承包权和土地经营权三权分置,促进农地经营权流转。2015年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅下发《深化农村改革综合性实施方案》,进一步明确了农村土地制度改革的方向,再次强调落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的改革思路。
经营权流转意义重大
