农业由于生产周期长、受环境影响大、投资风险高，先天具有弱质性特征。发展农业保险，可以提高农业生产者抵御风险的能力，因而受到世界各国普遍重视。我国自2012年《农业保险条例》颁布以来，农业保险迎来一轮发展热潮，但目前尚未摆脱“叫好不叫座”的窘境：虽然各级政府大力推广农业保险，但广大农户的参保积极性不高，农业保险不受待见现象较为普遍。实现农业保险“既叫好更叫座”，必须解决制约农业保险发展的瓶颈问题。
农业保险“叫好不叫座”的背后，是长期以来农业保险发展所面临的种种瓶颈问题的集中反映。首先，我国农业生产方式比较落后，“靠天吃饭”思想在农业生产者中根深蒂固，风险意识、参保意识淡薄。其次，农业生产风险大、保险理赔程序繁琐，保险机构参与农业保险的积极性不高。我国是一个自然灾害多发国家，设施农业发展落后，抵御自然灾害能力较差，农业受灾率和成灾率一直居高不下。因此，相比于其他商业保险，农业保险赔付率较高、收益较低，加之理赔难、定赔难，目前除了少数几家保险机构开展农业保险业务，大部分保险机构仍然裹足不前。现有农业保险业务险种单一、覆盖范围窄、投保数额偏小，难以有效发挥保障农业生产、减少农民经济损失的作用，也影响了农业保险产品在农村的普及。最后，政策性农业保险受地方政府财力制约较大。同西方发达国家高达50%以上的农业保费补贴相比，我国即使在农业保险补贴率最高的西部地区也仅为40%左右。这也制约了农业保险的发展。
从世界范围看，在现代农业发展较为成功的国家和地区，农业保险都发挥了重要保障作用，被称为农业生产的“稳定器”。探究其发展农业保险的成功经验，值得借鉴的方面主要有：建立了比较完备的保险法制，明确了保障目标、农户参保方式、初始资本金筹集数额和方式、异常灾害下超过总准备金积累的赔款和处理方式，能够切实保障农民利益；采取自愿与强制相结合的农业保险模式，对关系国计民生的少数几种农林牧渔产品和主要农作物实行法定保险和强制性保险，费率较低；政府对农业保险的补贴力度大，不仅补贴保费，而且补贴管理成本；重视发挥专业农业保险机构的作用，支持商业保险机构经营农业保险；建立农业再保险机制，由政府或政府扶持的商业保险机构、再保险机构为农业保险提供再保险。
发展农业保险，事关我国现代农业发展和农民收入提高，需要各方协同推进。首先，提高财政扶持政策的针对性、实效性。中央财政重点保安全、保民生，提高对战略性农产品和主要粮食品种的保险支持力度。地方财政集中力量保重点、保优势，着力发展对农民增收作用大和产业发展潜力大的特色优势品种保险。其次，推动险种和商业模式创新。加快从单一的基本风险保障向产量保险、收入保险、价格保险和指数保险等转变，给予保险机构较大的自主经营权，扩大农户投保自主选择空间。在强化政策性农业保险的基础上，探索“互联网 农业保险”，积极发展一般商业性农业保险、互助性农业保险，着力解决投保主体分散、经营成本居高不下、查勘定损程序复杂等问题。第三，构建农业保险综合保障体系。在做好初级农业保险的基础上，加快发展农业再保险和巨灾保险，形成业务明确、权责清晰、保障充分的三级风险保障体系。同时，发展农业保险社会化服务，建立第三方评估机制，提高农业保险经办效率和公信力。需要强调的是，发展农业保险离不开政府的宏观调控和市场监管。政府部门应按照放管结合的思路，正确把握市场准入、税费优惠、信贷支持、再保险发展和巨灾防范等具体政策目标，强化涉及全局性和公共性政策制度的顶层设计和宏观调控；对微观领域的市场活动，实行事中、事后监管，着力培育公平、合理、有序的农业保险市场秩序和环境。
（作者单位：湖南大学法学院）
