恩慈:当前随着我国社会经济的快速发展,各种自然灾害和突发事件的发生,都严重干扰着我国经济正常发展,这些也都考验着我国在应急管理方面的水平与措施。肖教授请您分析一下,我国现阶段面临的主要安全压力有哪些?
肖允华:我国应急管理面临的安全压力是多方面的,既有灾种多、范围广、频发高发的天灾,又有来自空中、地面、矿下、海里重大事故的人祸,还有迅速蔓延传染的公共卫生事件,同时又有因民生问题突发的社会安全事件。具体地说,主要包括四个方面。
一是,我国自然灾害严重。是世界上自然灾害最为严重的国家之一。而且灾害种类众多。我国的自然灾害主要有气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾。除现代火山活动外,几乎所有自然灾害都在我国出现过。我国幅员辽阔,地域分布广。我国各省(自治区、直辖市)均不同程度受到自然灾害影响,70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质、海洋等自然灾害严重的地区。三分之二以上的国土面积受到洪涝灾害威胁。东部、南部沿海地区以及部分内陆省份经常遭受热带气旋侵袭。东北、西北、华北等地区旱灾频发,西南、华南等地的严重干旱时有发生。各省(自治区、直辖市)均发生过5级以上的破坏性地震。约占国土面积69%的山地、高原区域因地质构造复杂,滑坡、泥石流、山体崩塌等地质灾害频繁发生。而且各类灾害发生频率高。我国受季风气候影响十分强烈,气象灾害频繁,区域性干旱灾害几乎每年都会出现,东部沿海地区平均每年约有7个热带气旋登陆。中国位于欧亚、太平洋及印度洋三大板块交汇地带,新构造运动活跃,地震活动十分频繁,大陆地震占全球陆地破坏性地震的三分之一,是世界上大陆地震最多的国家。森林和草原火灾时有发生。
二是,我国事故灾难频繁发生。现阶段,我国事故灾难主要集中表现为企业各类重大安全事故、重大交通运输事故、公共设施和设备事故、重大环境污染和生态破坏事故。
三是,传染病疫情致病类型多、扩散范围广,防治难度大。我国是一个人口大国,经济发展水平不甚发达的国家,一旦出现某些传染性疾病,其后果往往是不堪设想。特别是这次新冠肺炎疫情,不但造成了大量人员死亡、给社会造成了恐慌,也给国家经济发展造成了不可估量的损失。所以在全球化时代,我们面临着更多的来自全球的传染病威胁。
四是,民生领域各种矛盾问题突显,群体性突发事件不断发生。新时代随着经济发展的不断提高,隐藏于社会各个群体、不同阶层的矛盾不断积累和显现,由此诱发的群体性事件已成为影响社会稳定的突出问题。呈现出几个明显特征:一是事发突然。借助现代传媒快速传播、滚动扩散,短期内引发大量人员参与。二是参与主体多元。呈现出地域上扩散化、行业上多样化、阶层上大众化的趋势。三是诱发因素复杂。群体性突发事件的诱因十分复杂,如,涉及拆迁安置、就业安置、资产处置、环境污染、社会公正等许多问题。四是由情绪冲动带来的激化矛盾增多、“燃点”降低。一些事件诱因非常简单,一起小的民间纠纷、交通事故、治安事件,都可能因重视不够或处理不及时、不妥当演化为大规模突发事件。
恩慈:2024年11月1日施行的《中华人民共和国突发事件应对法》揭开了应急管理法治建设的新时代的篇章。我国重大突发事件的主要危害有哪些?
肖允华:新时代,我国面临长期、复杂、多元的安全威胁,比如,像上面说的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件,如果处置不当都会给国家和人民造成极大危害。所以,我们应急管理部门,应当站在政治高度看待这一问题。
一是,危害国家安定团结和社会稳定。大规模群体性突发事件,如若处置不力会引发群众集体游行聚会,被犯罪分子利用后会引发打砸抢烧等大规模群体性骚乱,致使社会矛盾加剧,造成社会动荡。我国目前处于新时代发展的关键时期,也处于矛盾凸显期。社会矛盾的关联性、敏感性、对抗性明显增强,而且越来越集中地体现在农村土地征用、劳资纠纷、医患矛盾、环境污染等敏感事件上,当社会矛盾积累到一定程度,就会引发群体性事件与社会冲突。中国应急管理能力正面临着前所未有的挑战。目前,越是基层政府,越是无力解决底层群众生产生活中的具体困难,越容易引发群众不满。一点偶发因素都可能成为大规模群体事件、社会暴力行为的导火线,并反过来进一步加强政府与社会之间的相互刺激和对峙,进而影响社会稳定。
二是,危害经济持续发展和人民正常生活秩序。国家遇到重大突发事件,将直接危害着国家经济持续发展和人民正常生活秩序大面积的重大自然灾害,必然破坏其社会经济生活,特别是破坏其粮食安全,从而危害到社会稳定和经济安全。影响人民群体的正常生活秩序。自然灾害破坏了人们的生存条件和生活环境,人的心理往往出现消极、悲观等扭曲现象。各种自然灾害都会在不同程度上威胁和危害到国民的生命安全和财产安全,但能够对国民生命安全造成普遍威胁和危害的,莫过于各种人力无法控制的重大灾害、灾后疾病和瘟疫。
恩慈:我国在提升应急管理能力方面应从几方面入手?
肖允华:我国应急管理部门应对国家重大突发事件能力的提升主要体现在以下四个方面:
一是,要在第一时间对突发事件做出反应,应急管理部门必须具备快速反应能力。突发事件通常没有先兆,且威胁来源不确定,侦查预警十分困难,所以突发性特点非常明显。因此,这就要求应急部门能够在第一时间了解掌握情况,判明事件性质,启动应急响应机制,作出及时正确的处置,有效控制事态发展。时间就是生命,效率决定成败,强大的快速反应能力能够有效控制事态的发展。强大的快速反应能力能尽量减轻国家和人民的财产损失。在应对自然灾害和事故灾害的抢险行动中,国家重要基础设施和人民群众物资财产损失的大小,与抢险速度有着直接联系。速度越快,抢救效果越明显,损失越小。
二是,要在最短时间内将救援力量和装备物资器材运抵事发地区,应急管理部门必须具备战略投送能力。重大灾害的抢险救援任务,通常都需要跨区投送救援力量,转移人员、物资。战略投送能力不仅可以用于人员和救援装备的投送,在救灾行动中还将是转移群众、救治伤员、输送物资的重要保障。比如,我国南方雨雪冰冻灾害中,受灾地区的铁路、公路大面积处于瘫痪、半瘫痪状态,严重影响了救灾物资的运送和人员的转移。空中交通线自然成为主要的运输通道。总之,面对重大灾害时,我们能够综合运用航空、铁路、公路、水运等多种途径,实施全天候的战略投送,并且在转移伤员、群众和重要物资方面发挥重要作用。
三是,要与其他力量协调一致执行任务,应急管理部门必须具备联合行动能力。应对国家重大突发事件行动本身是多种救援力量间的联合行动。比如,在突遇重大突发事件时,国家各有关部门和各级地方政府都要参加应急处置行动,这个时候,各个单位之间、各部门之间,必须步调一致、统一行动。
四是,要在多种环境条件下完成任务,应急管理部门必须具备专业保障能力。应对国家重大突发事件行动保障,是为了顺利完成处置突发事件行动任务,是各相关部门采取的保证性措施和行动。
应急管理能力构成要素包括:一是快速反应能力的构成要素。主要是指快速预警能力、快速判断能力、快速决策能力、快速集结能力、快速展开能力。二是战略投送能力的构成要素。主要是指交通动员能力、运载设备载运能力、指挥管理控制能力、环境适应能力、交通运输保障能力。三是联合行动能力的构成要素。主要指联合指挥能力、联合处置能力、联合保障能力。四是专业保障能力的构成要素。主要指保障指挥能力、保障协调能力、动员征召能力、需求满足能力、战场适应能力。
恩慈:我国应急管理工作的核心职能是什么?
肖允华:事先预防是应急管理工作的核心职能。应急管理的最高境界是不让灾害发生,或者减少灾害发生。这就要求应急管理工作,必须首先要抓好事先预防。
一是,要建立“空天地海”灾害预警一张网平台。我国灾害类型多,决定了灾害预警单位多、专业性强,分属不同部分专职负责。如何在第一时间把灾情信息“秒”传到上级部分,这就需要由国家应急管理部牵头,联合地震、防汛、消防、矿山、疾控等多部分,以及各地区应急厅(局),建立灾情信息预警、分发、共享等一张网平台。保障重大突事件、重大灾情信息传递的及时性和有效性。
二是,要编制简单好记、管用实用的应急预案体系。包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等,确保在紧急情况下能够迅速响应。我们要根据不同的地区和不同灾害种类,有针对性地制定管用实用好用的应急预案体系。
三是,要进行应急兵棋推演。现在,兵棋推演已经广泛应用在解放军领帅机关、各战区、各军兵种。兵棋推演,被誉为导演战争的“魔术师”,兵棋是通过设计战争,推断未来的一种方法。通过回合制进行一场真实或虚拟战争的模拟。兵棋推演中暴露的问题,就是我们未来需要克服和避免的问题。打仗是这样,应对重大突发事件也有它们的共性,可以运用兵棋推演系统,设置不同灾情环境,以及应急管理中的不同场景,预见未来应急处置中的重点和难点问题的解决办法,提高应急管理能力水平。
四是,实兵实装训练。应急管理能力如何,要通过实践才能检验出来,我们要根据平时制定的应急预案,进行实战实训,通过训练进一步提高我们在应急管理中的应急指挥能力、应急响应能力、快速投送能力、联合协同配合能力和专业保障能力。通过根据不同地域所面对的不同灾情种类,进行有针对性地训练。练为战,平时训练的目的,就是为了战时用得上,用得好。
恩慈:我国在应急管理指挥中存在的问题及对策是什么?
肖允华:重大突发事件的应急处置,最关键的是指挥问题。近几年,随着应对国家重大突发事件行动的增多,在指挥机构的建立、指挥关系的确立、指挥程序的规范以及协调机制等方面做了大量完善工作,奠定了很好的基础。但是在实际工作中,在指挥层面也暴露出一些问题:一是指挥层次多且指挥关系较为复杂。在处置重大突发事件中,由于指挥层次过多、环节过多、效率较低,不能做到及时、快速、果断应对。二是指挥机制运行不够顺畅。军队和地方都有各自的应急指挥机构,运行程序不一致,各自平行展开工作,有时不能快速确立指挥关系。三是协调机制有待进一步完善。一方面,协调涉及的方面多,工作量大且要求高;另一方面,协调涉及各方利益,工作难度大。
针对上述应急指挥方面存在的问题,应当在以下几个方面进行完善和改进。
一是,依托现行领导指挥体制,构建简捷高效的联合应急指挥机构,健全完善应急指挥机制。首先,在国家层面完善多种力量,特别是军地共同参与决策的指挥机制和相应的指挥机构,统一指挥军地应对重大突发事件的联合行动。第二,要依托现有指挥体制,建立以某省或者以某战区联合作战指挥部为重点的战时应战、平时应急,平战一体的指挥体系。第三,要进一步明确应对突发事件不同力量之间的指挥关系、指挥程序和责权界限,建立互派联络员制度,完善应急联动指挥机制。
二是,依据高效和不间断的指挥需求,建立顺畅的联合指挥关系。应对国家重大突发事件,具有很强的时效性和政治性,只有时刻保持指挥信息上请下达的及时畅通,才能为武装力量有效控制事态赢得最佳时间。为了保证和建立顺畅的指挥关系,要注重解决好以下三个方面的问题:一要强调“联合”。在应急行动中,不管是以地方政府为主还是以军队力量为主,都要以大局为重,牢固树立联合的思想,并站在全局的高度,协调各方力量之间的关系。二要立足“直接”。必须在统帅部的直接指挥领导下,严格按照总的意图行事,在指挥关系上,必须突出“直接”。一方面,指挥机构要直接对统帅部负责,严格贯彻统帅部的各种指示,认真加以落实。另一方面,要直接控制指挥执行任务的部队,使其行动严格按照统帅部的决策意图行事,任何组织和个人不得擅自行动。三要突出“权威”。针对参与力量多元、组织协同复杂等特点,建立高度权威的联合指挥机构,并明确指挥权限、指挥关系,将各参加力量置于集中统一指挥之下。确保在关键时刻一声令下,各参战力量能够协调一致地快速行动。
三是,着眼处置效率和局势控制,灵活运用指挥方式。指挥方式的选择和运用是否科学、灵活,直接关系到处置的效率、质量和结果。在应急行动中,不拘泥于死板的教条,要注重实效,视具体情况灵活选用指挥方式,综合运用集中式、分散式和越级式指挥等方式,情况紧急时要赋予紧急行动和临时机动的处置权力。为此,在指挥方式上要着重把握好几点:一要实施统一指挥与分散指挥相结合。二要使各种具体指挥方式相互补充。任何一种具体的指挥方式都从某一侧面反映了指挥要求。在具体行动中,要注意多种指挥方式相互补充,以更好地发挥整体效能。应对国家重大突发事件时,指挥员力求靠前指挥。受领任务后,指挥机构尽可能迅速前出至事发地区,直接指挥行动;同时还要加强一线指挥。指挥员应根据事态发展变化情况,适时派出精干的指挥人员和协调小组,加强事发地区的指挥机构。
恩慈:感谢肖教授百忙中接受本栏目的采访。分享您在应急领域理论与实践中取得的宝贵经验和实操手法。
肖允华简历
肖允华,国防大学作战指挥学博士、导师、教授,大校军衔。中央融办智库联系人。曾任轰炸机飞行员、某师副师长,援外军事专家组组长,首批外派留学生,首届外国高级军官研究生导师。国家重大项目和军委重大课题执笔人,有4份研究报告获得习近平主席、李克强总理等中央领导重要批示和高度评价。在新疆参加反恐维稳行动、并任师驻乌鲁木齐方向指挥长。
主讲课程:国家总体安全观、国家安全面临的挑战与思考、国际安全形势解读、我国面临的恐怖活动及其战略应对、对T作战问题研究、非战争军事行动、非对称战争研究、国防教育讲座。
主编全军通用教材、国防大学教材及专著30余部。曾获国防大学刘伯承一等奖4项,全军军事理论研究成果一、二等奖30余项,国家精品课程奖1项、国防大学优质大课奖12项,荣立三等功二次。