特大镇,迎来发展转折点。
日前,《中国社会报》刊发了一篇由民政部区划地名司有关负责人文章,提出“研究特大镇设市的新路径、新模式,打造县域经济增长点”。
而在不久前,两份顶层文件不约而同提出,“深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革”。
这意味着,经济强镇,再次迎来扩权时刻。
部分强镇或被赋予县级乃至更高的管理权限,部分有望完成“撤镇设市”的蜕变,还有部分镇域有可能变成新型的“镇级市”。
强镇扩权,影响有多大?
作为超级大国,我国共有330多个地级市、2800多个县区、3.85万个乡镇及街道。
虽然都是乡镇,但不同地区发展水平大相径庭。
其中常住人口超过10万的200多个,超过20万人的50多个,GDP总量超过100亿的有100多个之多。
一些经济强镇,GDP迈过1000亿大关,人口多达几十万乃至上百万,超过了一些县域。(参阅《2024年,全国百强市区县排行》)
根据2024年全国百强镇排行榜,苏州共有23镇入围,东莞17镇,佛山9镇,宁波、南通、泉州也有多镇上榜,镇域经济在全国遥遥领先。
百强镇基本集中在东部沿海地区,中西部地区,湖南2镇入围,贵州、内蒙古、河南各自只有1镇入围,而东北地区罕见挂零。
要知道,我国GDP超过1000亿的县不到60个,而超过500亿元的只有数百个,所以无论是500亿强镇还是千亿强镇,都不能简单视作传统乡镇来看待。
这些经济强镇,要么位于大都市圈,以制造业为主导,如北滘、狮山、玉山镇都是如此;要么有自身独特的特色产业,茅台镇可谓独树一帜。
经济堪比县城,产业独当一面,人口持续聚集,乃至达到了一些中小城市的规模,“小马拉大车”的问题愈发凸显,镇级建制难以适应发展需要。
作为乡镇,无论经济多么发达,都只是基层行政单位。
没有独立的规划审批和房产等事务的管理权,土地供应受到限制,财政分配也受到县级政府的约束,而即便有了城市的体量,行政编制也只能按照城镇对待。
财权小,事权小,地权小,人事权小,这是经济强镇面临的四大困境。
所以,强镇扩权或撤镇设市,就成为未来区划改革的重要方向。
撤镇设市,会不会卷土重来?
从镇到市,不只是名称之变,也不只是行政级别的提升,更是从“乡镇”到“城市”的巨大跨越。
早在2019年,我国就打响了“特大镇改市”第一枪,浙江温州苍南县下辖的龙港镇,被改为“县级龙港市”,由浙江省辖,温州代管。
设市之前的龙港镇,位列全国百强镇第17名,GDP超过300亿元,常住人口近40万人,超过许多县域的体量。
设市之后,短短几年,县级龙港市GDP总量飙升到410亿元,经济增速领跑于浙江各大县域,人口也在持续流入,体现了行政区划改革的强大动能。
不过,这两年,在“行政区划保持总体稳定”的要求厦,无论是撤镇设市,还是更为普遍的撤县设区、撤县设市,乃至更多省会无比向往的“城市合并”,都暂时搁浅。
所以,迄今为止,龙港仍旧是全国唯一从镇升格为县级市的特大镇,“特大镇改市”多年未能扩容。
要知道,无论是经济总量还是人口规模,比浙江龙港有过之而无不及的地方不在少数。
目前,我国已诞生5个千亿GDP强镇:广东佛山北滘镇、广东佛山狮山镇、江苏昆山玉山镇、贵州遵义茅台镇、苏州张家港杨舍镇,而东莞长安镇离千亿只有一步之遥。
遵义市茅台镇,江湖地位无人不知,GDP更是迈过千亿大关,但在行政上仍属县级仁怀市下辖的镇域,这几年关于茅台镇升格为茅台市的呼吁不绝于耳。
东莞长安镇,是中国手机制造的中心,2023年GDP逼近千亿,全球TOP5手机厂商OPPO、vivo都落户于此,但在行政体系上还只是镇域。
不过,从镇到县级市,牵一发而动全身,涉及行政体系的巨大调整,相当于新增一批中小城市,其影响远比撤县设区设市更为复杂。
毕竟,特大镇,都是县域中最具含金量的存在,一旦切块设市,与原有县域关系如何处理,而原有县域又将如何发展,都是问题。
同样,我国行政区划相对复杂,各级区划单位不计其数,新增一些县级市,会否与精兵简政大方向相背离,也是要考虑的问题。
所以,“撤镇设市”多年未有进展,决策部门也是慎之又慎,这一次能否推而广之,仍需要观察。
撤镇设市难度不低,特大镇改革何去何从?
目前,特大镇改革已形成三个改革方向:一是撤镇设市,二是设立镇级市,三是强镇扩权。
特大镇改市,有可能是升格县级市,即常说的“撤镇设市”,也有可能是设立“镇级市”,这在部分地区有所探索。
去年初,河南南阳市出台培育“镇级小城市”试点工作实施方案,选取了13个县市的11个镇作为“镇级市”探索试点。
虽然内地行政体系中,并无“镇级市”之说,但在台湾省倒有镇级市存在,如彰化县彰化市、新竹县竹北市,属于名副其实的“县辖市”。
这一次河南探索的“镇级市”,并不涉及行政级别的提升,仍旧是县辖之下的镇级单位,只是作为小城市来进行打造。
换言之,即使成了镇级市,行政级别仍然是镇级,顶多赋予副县级,而非县处级,从而与“撤镇设立县级市”形成了差别。
但是,镇级小城市,将会按照城市进行对待,不仅有望获得大量的县级管理权限,而且还有可能按照城市规模来调整人口及土地规划,进而获得更大的发展空间。
但是镇级市,名不正言不顺,又是镇又是城市,不仅无上位法依据,而且名城混乱、管理复杂,能否推广,存在更大的不确定性。
事实上,当前,强镇扩权才是主要方向,也是这一轮改革文件强调“赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权”的重点所在。
早在10多年前,广东、江苏等地就在探索强镇扩权,如不设任何区县、以“直筒子市”著称的东莞,20多个镇域基本都享有县级管理权限,相关领导也多是县处级。
当然,无论是选择成为“镇级市”,还是“撤镇设市”升格为县级市,强镇扩权都是第一步。
无论如何,特大镇都迎来新一轮历史机遇期,这是新的重塑城市格局的洗牌机会。
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