我国住房公积金制度始于1991年，由上海市率先试点，随即在全国推开。1999年4月份，国务院颁布《住房公积金管理条例》；后经两次修订。该制度实施30多年来，为解决全国城镇职工住房问题发挥了重要作用。这项为住房保障推行的长期储金制度，具有国际上住宅储蓄银行的一般特征，在收支管理和综合使用上也形成了自己的特色。

据住房和城乡建设部、财政部、中国人民银行联合发布的《全国住房公积金2021年年度报告》，截至2021年末，全国共设有住房公积金管理中心341个；未纳入设区城市统一管理的分支机构115个。全国住房公积金服务网点3416个，从业人员4.51万人。

截至2021年末，全国住房公积金缴存余额81882.14亿元（其中，个人住房贷款余额68931.12亿元，保障性住房建设试点项目贷款余额3.25亿元，国债余额5.29亿元，住房公积金结余资金12942.48亿元）。不计算公积金部门继续吸收低息公积金存款，以及累积超8300亿的贷款风险准备金、公租房（廉租房）建设补充资金，即便以现有逾8万亿元的公积金存量看，从给予个人缴纳的年息1.5%到平均3%的公积金贷款（或投资）回报，加上约12000亿元结余资金存银行、用于新发放商业住房贷款平均4.26%（2022年12月份数据）的息差流程看，现有公积金资产规模每年可以获取逾1300亿元的孳息和价差，这些财富可以并应该惠及亿万民众。

早在2009年，国内学界即提出过成立国家住宅银行的设想。2015年，住房和城乡建设部住房公积金监管司相关负责同志曾撰文称“国家住房银行成立的条件已经基本成熟”，也有学者提出成立住宅银行的建议。2013年十八届三中全会《决定》第23条提出“研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”、第45条要求“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”。笔者认为，基于过去十年公积金财富累积加速、住宅信贷高速发展的事实，以上述现有公积金管理机构的资产规模（2021年超过农发行的近8万亿元，进出口银行的5万亿元）和人力资源、网点数量，转型为公共政策性金融性质的“中国住宅银行”体系目前已具备充分条件。

首先，设立住宅银行符合社会发展需要。

房地产业对社会经济增长、就业、财税收入、居民财富、金融稳定等都具有重大影响。需要重视的问题是，如果住宅信贷利率长期偏高，必然对消费、经济增长形成抑制作用。中央已经明确“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，并提出“抓紧研究中长期治本之策，消除多年来高负债、高杠杆、高周转发展模式弊端，推动房地产业向新发展模式平稳过渡”。商业银行逐步将非投资性住宅信贷从自己的主营业务中剥离开来，对于落实房住不炒理念、防范金融风险和推进现代化银行建设具有重要意义。

其次，通过优化制度设计，按照循序渐进原则，可以确保改革平稳落地。

新设立的住宅银行主要承担保障性住房金融各项业务。建议对现行住房贷款业务，按照“统一管理、科学分类、普惠百姓、市场运营、逐步分离”的渐进式方式予以改革。一是统一管理，即由金融监督部门对包括公积金在内的所有住房金融业务实行统一管理，使得相关部门和地方政府从公积金的具体事务中摆脱出来。二是科学分类，即制定标准，对住宅信贷进行分类，一类为住户基本住房信贷（包括一些特惠救济信贷），另一类为个人投资性住房（即超过政府规定普通住房套数、人均面积或金额）。三是普惠百姓，即将住户基本住房信贷纳入普惠金融范畴，要求新增个人住房贷款（首套）一律交由新成立的中国住宅银行办理，实行相关优惠利率，并在税费方面给予优惠。四是市场运营，即第二套超标准住宅信贷和投资性住房实行市场化运作，由商业银行按照市场化产品实行浮动利率。五是逐步分离，厘清住宅信贷存量与增量关系，如，可对现有商业银行设立住宅信贷在房地产信贷中的最高比例、房地产信贷在总信贷规模中的最高比例两道红线。可以实行老贷款老办法、新贷款新办法，存量住宅信贷暂保持不变（对基本住房信贷实行普惠利率并纳入普惠金融指标考核）；对银行业金融机构住宅信贷存量实行逐年下降5%的方法；扩大对存量个人住房信贷的资产证券化试点；允许商业银行以一定方式入股新成立的中国住宅银行体系金融机构，实行利益共享等。

新的业务领域事权划分将给予商业银行新的发展机遇。伴随国内新基础设施建设提速，“一带一路”建设不断深化，新兴市场深度开拓以及新能源汽车等新消费领域复苏进程加快，商业银行特别是大型国有商业银行优化资产负债结构面临新的机遇。同时，教育、医疗、养老等诸多改革红利，既可以弥补普通住宅信贷的机会损失，又可以达到督促商业银行开展特色经营、提高自身核心竞争力、优化资产负债结构的长期激励效果。

最后，设立“中国住宅银行”，构建住宅银行金融机构体系，既是金融总量的扩张，也是供给侧结构性改革。丰富金融创新工具箱，将为住宅业和银行业发展注入新的活力。

其一，建立“中国住宅银行”体系，标志着我国住宅金融正式列入普惠与公共政策性金融范畴。通过公积金制度向住房储蓄制度转换，以及系列普惠金融“精准滴灌”措施落实，我国住宅业发展会上新的台阶。

其二，规模效应和专业价值将会在未来经济社会发展中得到验证。设立单独的住宅银行，我国银行金融机构体系会得到进一步完善，这种改革是公积金制度和银行住宅信贷文化的双重发展。实行专业人办专业事，如由中国住宅银行牵头建立全国住宅统一服务平台，实行住房建设、评估、买卖、租赁、质押法律事务处置等一条龙服务；又如基于老年化社会和乡村振兴战略实效的到来，老年住宅金融和乡村住宅发展给未来住宅业信贷带来新的动能等。

其三，金融工具创新价值显现。金融工具的创新，使金融业内部原有的分工界限进一步模糊，金融机构的业务逐渐走向综合化、一体化。住宅金融独立体系的建立，通过住房储蓄、住房信贷、住宅专项债券与信托业务以及普惠住宅金融、绿色住宅金融、科技住宅金融等政策形成“飞轮效应”，不仅有利于我国房地产业保持可持续健康发展，达到房地产业提质增效效果，避免因存量住宅信贷利率过高而导致经营性贷款违规占用等风险，同时也为我国下一步稳妥实行房地产税的统一征收工作创造必要条件。

（作者为中国银行业协会原办公室副主任，现国有大型银行高级经理）