原标题：1866个县城和2.93亿农民工，何去何从？

在构建新型工农城乡关系中，县城是关键支撑。县城位于“城尾乡头”，郡县治、天下安。

根据中共中央办公厅、国务院办公厅最新印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称《意见》），我国县城被分为五大类：大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城。

县城定位不同，建设思路是相同的——

坚持以人为核心推进新型城镇化，尊重县城发展规律，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，因地制宜补齐县城短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，增强县城综合承载能力，提升县城发展质量，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。

《意见》提出，到2025年，一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效，“以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展”。

2025年还有一个目标指标值得关注，那就是常住人口城镇化率要达到65%。

两者结合来看，县域将成为新型城镇化的关键战场。

县城为何如此重要？城叔梳理了自2010年以来国家统计局发布的“农民工监测调查报告”，从中可以为我们提供一些观察视角。

总量增加，增速放缓

今年是国家统计局发布年度“农民工监测调查报告”的第12年。按照国家统计局标准，那些“户籍仍在农村，年内在本地从事非农产业或外出从业6个月及以上的劳动者”被称为“农民工”。

总体来看，我国农民工总量从2010年的2.42亿人，一路增至2019年的2.91亿人，2020年疫情之下稍有回流，2021年离开了农村、离开了田地的人又恢复到2.93亿的水平。

总量还在增长，但是增速已经减缓了。2021年，全国农民工总量29251万人，与2019年相比只增加174万人。

这种总量变化是多重原因造成的。

首先是疫情，不确定性会促使农民工返乡退守。其次是城镇化，2020年底，1.2亿农业转移人口落户城镇，户籍人口城镇化率达到45.4%，农村户籍人口已相应减少。然后还有城乡差距逐渐缩小、乡村振兴也在吸引农民工的回流。

省内流动、本地增加

2021年的2.93亿农民工，41.29%是本地农民工，58.71%是外出农民工。

所谓“本地”与“外出”，区别在于他们是否走出了户籍所在的乡镇地域。离开了自己的乡镇，就算“外出”。

2021年，留在自己乡镇的农民工又增加了，达到1.21亿人，占四成有余；外出农民工虽然是主流，为1.72亿人，不过占比一直在下降，从2010年的63.31%下滑至2021年的58.71%。

这些外出农民工，来到其他小城镇、地级市、省会城市或是直辖市，具体又分为跨省与不跨省。全国来看，外出农民工一直都是省内流动居多，占比过半，2021年继续上涨至58.5%；跨省流动的农民工则持续减少。

历年的报告一直在打破“孔雀东南飞”的印象。仅看2016年到2021年，以京津冀、江浙沪、珠三角为代表的东部地区，虽然吸纳了过半的农民工，但其总量已从15960万人减少到15438万人，占比也从56.65%降至52.78%。

珠三角地区尤其突出，2017年在珠三角地区的农民工尚有4722万人，4年减少逾500万，2021年为4219万人。

相比之下，中部、西部地区吸纳的农民工数量占比出现明显上升。2021年，在中部和西部地区的农民工数量相比2016年分别增加825万、496万。东北和其他（注：指中国港澳台地区及国外）地区则小幅下降。

本地农民工，平均老十岁整体来看，全国农民工的平均年龄逐年提高。2013年农民工平均年龄35.5岁，2021年已经达到41.7岁。

从各年龄段数据来看，2017年开始，50岁以上农民工数量占比首次突破20%，随后一路增长，到2021年，该群体占比跃居第一，为27.3%。

与之形成对比的是，21-30岁农民工占比不断下降。2010年这群年轻农民工占比尚有35.9%，近年来一路缩减，2021年其占比首次跌破20%，只剩19.6%。

对于年龄这个话题，历年报告中屡屡提及，“青壮年农民工比重下降、50岁以上农民工占比提高”，这个现象已持续多年。国家统计局曾在报告中解释，受农村人口结构变化、各年龄段特别是50岁以上农村劳动力非农劳动参与程度提高、农民工就地就近转移增加的影响，农民工平均年龄不断提高，50岁以上农民工所占比重提高较快。

如果算上2.93亿的农民工总量，2021年这群“大龄农民工”已经站在8000万的当口。

此前全国多个城市发文，对建筑行业用工年龄进行管理，禁止60周岁以上男性及50周岁以上女性从事建筑施工作业。当然，也有一些地方打了政策补丁，对于那些不能进入建筑业的“超龄农民工”，引导他们从事保洁、保安、仓管等工作。农民工群体越来越老龄化，不仅仅是建筑行业的特例，也是整体趋势。

说到农民工年龄问题，还有一个现象值得关注。

报告数据显示，本地农民工年龄偏大，平均年龄46岁，比外出农民工群体整体老了10岁。

这群本地农民工，需要在户籍所在的乡镇地域完成生产、生活以及未来的养老。

城市落脚or返乡安家

从2015年起，国家统计局增加了农民工市民化的调查。历年报告中，居住在城镇地域内的农民工被称做“进城农民工”。2016年，进城农民工为1.36亿人，占农民工总量的48.22%。到2021年，进城农民工减少至1.33亿人，占比也减至45.5%。

住房方面，从2016年到2018年，三年时间购买住房的进城农民工比例提高了1.2个百分点，从17.8%增至19%。租赁是主流，占比逾六成。直到2018年，购买保障性住房和租赁公租房的农民工也不足3%。这一组数据自2019年起未见披露。

随迁子女入学方面，从2017年到2021年，义务教育年龄段随迁儿童的在校率从98.7%提高到99.6%。不过，报告中提到，城市规模越大，升学、费用和高考问题越突出，在500万以上人口的大城市这些问题更加显著。

主观感受来看，在关于“认为自己是所居住城市的‘本地人’”的回答中，回答“是”的人数占比从2017年的38%增加到2021年的41.5%。同样，报告中再次提到，城市规模越大，农民工的归属感越低，2018年在500万人以上大城市中，该归属感的比例仅为16.8%。

不管是大龄农民工也好，新生代农民工也罢，都会面临在何处安家的难题。家与安稳的生产、生活息息相关，家与所能享受的公共服务密切联系，家也与身份的转变与认同挂钩。

城市落脚，进程缓慢。那返乡安家这个选项呢？

《意见》发布后，国家发展改革委规划司有关负责人在答记者问时给出一组数据：

到2021年年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。在城镇化进程中，农民到县城买房子、向县城集聚的现象很普遍。

我国到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段。县城，一头连接城市，一头服务乡村。这位负责人提到，“推进县城建设，既有利于适应农民日益增加的到县城就业安家需求，又有利于辐射带动乡村发展和农业农村现代化，也有利于强化县城与邻近城市的衔接配合。”