从央视暗访的一宗奇案看中国“基层治理”的难题

原标题：侠客岛：央视暗访的一宗奇案

央视记者暗访“河南平顶山鲁山县非法采砂”一事，再度将近年来屡禁不绝的非法挖砂问题带入公众视野。

记者走访的系列遭遇让人震惊：面对大规模的夜间非法采砂现象，当地执法人员视而不见，并以“平整河床”强行回应；监控拍摄到货车运砂，河务局值班记录却显示空白；更有甚者，拨通举报电话，等来的回复竟来自砂场老板本人。

事发后，平顶山市纪委监委进驻鲁山县，对8个标段违法采砂问题从招投标开始调查。截至目前，已对负有责任的5名县级干部完善执纪问责相关文书，对负有主体责任的河务、环保、林业和国土等多个部门的28名公职人员启动问责程序，留置1人，2人主动到公安机关说明问题。

唏嘘之余，不免使人想问：类似砂石盗采问题为何在基层一再出现？

砂石盗采

砂石盗采，来龙去脉若何？

首先，砂石是最基本的建筑材料。得益于近些年房地产市场的迅猛发展和各项基础设施建设的全面展开，砂石价格不断上涨。且在相当意义上，砂石开采属劳动密集型产业，主要成本是用工成本，因而尽管市场中建筑材料的价格有升有降，砂石行当利润在总体上却有稳定保障。

不过，这一看似简单的产业，真正要操作起来却并不容易。具体而言，砂石从开采到运输、再到建筑工地，是一条极长的产业链，涉及到几个关键环节的配合。

仅是开采环节，即需要有国土部门的采矿权、环保部门的环境影响评价、安监部门的安全生产许可、市场监督部门的行政许可。如果涉及到建设用地和农用地，还要办理其他相关手续。

而运输环节，则牵涉到城市管理和交通部门的、有关于大货车的道路运输管理规定。此外，要真正进入施工现场，还需要与相关的建设企业建立稳定的合作关系。可以这么说，如果真正依法依规，一个合法的采石或采砂场是不容易办起来的。

在某个地域范围内，真正符合相关部门规定的砂石场其实不多；而建筑方却往往希望就地取材，以在最大程度上节省成本。由此，就市场供求关系而言，砂石市场的供不应求就“自然而然”地成为了常见现象。

而此后出现的一个更为普遍的现象便是：哪个地方在搞大开发，附近就会同步出现非法盗采砂石。

在环保意识逐渐增强的今天，绝大多数地方政府和老百姓是不支持这一产业的存在的。

以岛叔调研过的一个南方农村采石场为例，该采石场地处村镇公路一侧，每次“放炮”都让人胆颤心惊，人命事故亦有多起。更激起民愤的是，通村公路每每修好，不到两年就被运石货车压得体无完肤。直到近来的扫黑除恶专项斗争，幕后老板被捕，事情才算了结。

灰色利益

单纯的不法分子肆意妄为已不能概括频频勾连成“普遍”的“个案”。砂石盗采不断，在本质上更是“灰色利益”对“基层治理能力”的挑战。

基层社会的小砂石场，如果只是单纯的“个体户”，如自己买一台旧机器在河道上抽沙、用自己的小货车运输、主要满足当地老百姓自建房、修小道等，倒也可在一定程度上获得理解。

但一旦地方上有较大的基础设施项目，一些嗅觉灵敏的利益群体就会想尽办法扩大规模，甚至通过多种办法形成利益联盟——基层灰色利益链条便由此成形。

一个“理想型”的大规模砂石盗采场，最好有如下几种类型合伙人：

1、合法商人。这一部分人有管理经验和市场渠道，是利润的可靠保证；

2、地方团伙。这一势力本身就有动力介入以便分得一杯羹，更重要的是，砂石盗采要排除各种干扰，少不得他们的“保护”；

3、村干部。欲从村集体或农民手中获取经营权，且减少群众上访，少不得村干部的协调。

如此“若隐若现”的基层灰色利益链如何化“非法”于无形？真正的问题存在于两点：

一是“灰色利益链”有延伸到执法部门内部的可能。绝大多数行政执法队伍都有大量的协管人员，一个有心机的利益团伙要获取“内线”，某种程度上可谓易如反掌。

二是日常监管易失效。盗采砂石的监管牵涉多个部门，一旦内部体制不顺，日常监管自然无力拆招。

比如说属地管理。客观上，乡镇政府作为属地管理单位，在日常监管上具有优势。但与此同时其又受制于基层社会的“熟人社会”性质，以及乡镇政府执法权的缺失。

岛叔调研时就遇过这样一个案例：某乡镇干部半夜接到举报，连夜赶到盗采现场，把盗采者抓了个正着，然而盗采者人多势众，竟然对乡镇干部理都不理，直接开着大货车扬长而去，只留一脸无奈和愕然的干部在现场。

再说部门执法，砂石盗采涉及到国土、安监、农业、水务、交管等多部门执法，尤其需要公安机关的执法保障。但现实是，绝大多数地方的部门执法有分裂态势，联合执法往往反应迟钝，而单部门执法力度又几乎无效。监管效力低下，也就见怪不怪。

解决之道

在如是的“灰色空间”里，事情的吊诡处往往在于：越是遵纪守法或只敢稍做越轨行为的人，越不懂其中奥妙；而违法越多、和执法部门打交道越多，就越是清楚基层行政的软肋所在。

换言之，基层行政力量的增加，并不必然带来违法行为的减少；恰恰相反，基层监管力量投入的越多，违法活动就可能越是猖獗，而违法活动的猖獗，又反过来迫使基层政府增加监管力量。由此，基层行政陷入了“内卷化”的恶性循环之中。

岛叔此番调查鲁山县的相关报道线索，发现鲁山县砂石盗采治理的相关部门、河务管理局等在过去两年是做了一些工作的，如组织了多次联合执法活动，加强日常监管，安装摄像头……只是，只要基层行政缝隙仍然存在，这些做法便只能起一时作用，并无可能治本。

简单说来，砂石盗采一旦建立起庞大的灰色利益链，就已经演变成了一个综合性的社会治理问题，单个部门的专业性监管并不能凑效。要想解决，根本上还是要从理顺基层治理机制入手，有针对性地清理灰色利益的滋生土壤。

这方面，岛叔曾经实地调研的北京市某区经验就很值得借鉴。该区区委、区政府总结过去多年砂石盗采的治理经验教训，构建了一套行之有效的治理机制：

一是建立问题清单。相关部门做了大量调查取证工作，建立了全区所有砂石盗采点的台账。

二是建立权责清单。所谓“街乡吹哨、部门报到”，即赋予乡镇政府执法召集权，一旦发现问题，有权按照权责清单召集相关执法部门联合执法。

三是建立执法效果清单。乡镇一旦确定联合执法，即向县政府汇报，各部门在半小时内到达砂石盗采现场联合执法。事后，牵头部门对执法情况进行处理，相关部门亦于一周内获知自己的履职情况。

效果立竿见影：仅仅是2017年年初的几个月间，全区的砂石盗采问题即被有效治理。到岛叔调研时，再无一起发生。

其实，10月24日，鲁山县政府已经发布了《关于对县域内砂石资源实行全面禁采的通告》，先于央视报道几天。这说明，地方党委政府已下定决心彻底清除砂石盗采这一灰色利益空间，包括结合正在推动的扫黑除恶专项斗争来实现这一目标。

殷鉴不远。11月13日，也就是昨天，鲁山县的上级，也就是平顶山市市委，刚刚召开了市委专题学习会。学什么？学习中办对秦岭别墅拆除事件的通报。该市市委书记专门提到：

“当前我们正在彻底整治鲁山河道采砂问题，中央的通报给我们上了一堂严肃深刻的政治、思想、责任、作风、纪律的教育课。我们要深刻认识到，这不仅仅是环境保护问题，更是严肃的政治问题，必须把全面加强党的政治建设摆在首位，把讲政治作为各项工作的生命线，始终同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。”

“不仅是环保问题，更是严肃的政治问题”，这个定位很准了。更重要的是举一反三——因为，说到底，真正的解决之道在于，通过问题治理来完善基层治理机制，提升基层治理能力，也就是把基层行政的缝隙补上，灰色才真正有被祛除的可能。

办法总比问题多。岛叔在调研中听到基层干部一句颇有意味的话：基层只考虑机制的问题，不考虑体制的问题。的确，有作为的基层政府、基层干部，不应把基层问题简单推给“体制”，坐等上级用体制改革来“消除”问题；而应发挥主观能动性，在不改变体制的情况下，通过机制创新切实“解决”问题。

这正是“顶层设计”不可或缺的“基层探索”配方。（吕德文武汉大学社会学系研究员）

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