（2）执法力量严重不足。一线执法力量不足是基层治理的普遍状况，无论是公安部门，还是城管、环保、文化等行政执法部门，莫非如此。这就形成了一个现象：灰色利益广泛存在，违法违规现象甚为普遍，但街头执法力量却几乎不可能完全控制灰色领域。这也反过来为灰色领域制造了生存空间。

（3）大量启用自由裁量权和半正式行政手段。灰色领域的违法行为在情节认定、处罚力度等方面，都要依靠一线执法人员的主观经验判断，存在较大的自由裁量空间。并且，因为执法人员不够，导致这些领域需要聘用大量辅助人员。由此导致的结果是，街头执法过程很难受到有效规制。

发展

从调研来看，“疯狂大货车”这一领域，就是典型的牵扯大量灰色利益的例子。

首先，从这个行业看，其主要利润来源于超载。说白了，在当前的行业生态下，货车司机如果完全按照相关法规行事，几乎是不可能获得合理利润的。

以渣土运输为例，相关部门为了加强这一行业的管理，不仅对渣土车辆、司机设有严格的标准，其运输时间、路线也有严格规定。然而，在绝大多数运输公司都达不到标准的情况下，交警也就只能默认超载、超速、不按规定时间和路线行驶等现象的存在。某种程度上，对于大多数从业人员而言，交警罚款是其合理“成本”。能够躲过处罚，或者说少罚一点，就是赚了。

其次，就交警执法而言，尽管经过多年的正规化建设，极大压缩了执法不规范的行为。但是，街头执法仍大量依赖于自由裁量和协警。尤其是对普遍存在违法违规行为的“疯狂货车”而言，交警执法力量更是显得严重不足。

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