集体土地入市改革又有了新动向——上周，国土部和住建部下发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，决定在北京、上海等13个超大或大城市先行试点。
该方案核心内容是，“试点城市村镇集体经济组织，可自行开发运营，也可通过联营、入股等方式，建设运营集体租赁住房”。
目前，业内对该方案有几大关注焦点：一是低成本、体量大的集体土地渐进进入市场，能否对冲并实现高房价“软着陆”；二是以低成本用地吸引市场机构参与，建设规模化、配套完善的租赁住房，会不会契合新市民住房需求；三是绕过“征地”这个过去集体土地市场化的必经环节，真正实现同地同权、同等入市，能否成为建设城乡统一的建设用地市场、同享城市化红利的有效路径。
集体土地入市，建设城乡统一的建设用地市场，这是党的十八届三中全会《决定》提出的改革目标。其中特别强调，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权。
此后，本着同地同权的原则，集体土地入市的一系列改革展开，如全国多个试点地区开展存量集体建设用地使用权挂牌出让、“两权”抵押（即承包地经营权、农民住房财产权抵押）、改革征地模式（缩小征地范围、提高补偿标准）等。但是，囿于土地的兜底功能、担心“房地产化”、担心资本侵害弱势农民利益等顾虑，改革始终是在现有征地模式下作技术性的修修补补。
近十几年来，工业化、城市化快速推进，城市边界往往出现“摊大饼”式的扩张。通过征地补偿、宅基地腾退，大城市外围或城郊结合部通常有大量集体建设用地。比如，北上广现有建设用地，国有和集体产权大约各占50%。2016年以来，大城市房价又上台阶，即便是外围，商品房价格也出现较大涨幅。
在严格的土地用途管制下，加上房地产又是集体土地入市最大“禁区”，城郊结合部控制“房地产化”出台了一系列举措（如绿化隔离），导致相邻的国有和集体土地出现了巨大的“级差地租”。土地巨大红利的刺激，加上外来人口涌入，让城郊结合部“小产权房”遍地开花。
由此也产生许多很严重的问题，如城市病突出、消防安全隐患严重等。在知名的蚁族聚集地——海淀区唐家岭，试点公租房建设之前，由于其占据核心位置，造成区域交通常常瘫痪，而野蛮生长的“瓦片经济”也导致巨大安全隐患。
另一方面，点状分布的集体用地和城中村，阻断了土地成片利用和统一规划，也阻断了公共服务网状链接，造成城市供地短缺和功能阻断。更为严重的是，一边是大城市供地完成率连年下降，一线城市近5年供地完成率不足60%，土地征用成本高、周期长，倒逼房价螺旋上涨，住房供应嗷嗷待哺；一边却是城市周边乃至城区又有大量闲置低效、违法使用、乱象丛生的供地、交易存在，农民无法享受土地溢价红利。
早在2010年，为缓解公租房建设在用地、资金上的压力，国土部就批复北京、上海作为集体建设用地建设公租房首批试点。此后，北京推进力度很大，平房乡、唐家岭、太舟坞等5个集体用地试点共建租赁房1.28万套，北京还将试点扩展到了市场化租赁房。特别是唐家岭，不仅供应了近2000套租赁住房，改善了城市面貌，还突破了集体土地须经征收才能入市的土地“二元体制”，农民分享到了土地同地同权、直接入市的红利。
但是，过去宅基地腾退和集体发展用地划转时，很多“转用途”手续不完整，另外公租房租金要比市场租金低20%左右，投资回收期太长（10年以上），短期投入大、看不到盈利，村集体和村民观望情绪浓重。加上银行对“两权”抵押非常谨慎，合作开发商参与的积极性也不高，导致公租房建设的试点进展不理想。从2010年启动至今，唐家岭试点的土井村公租房项目仍未入市，平房乡项目也未入住，目前两个项目还在等待验收。由此，入市改革陷入困局。
之所以这项改革进程趋于放缓，很大程度上在于国家对“好经念歪”的顾虑。集体土地市场化过程中，农民处于弱势地位，基层政府利用土地的主动权大、方式多样，内在激励高，与开发商合谋侵害农民利益的现象在过往比较普遍。于是，农地市场化的任何试点及配套措施都小心谨慎，甚至宁愿原地踏步，也不愿出现侵害农民的乱象。
对此应该如何“破局”？笔者认为，“试点先行”仍是国家认可的、风险可控的路径下，有计划地向租赁市场释放，无疑是一条谋求最大公约数的可行改革路径。
首先，按试点城市（北京、杭州）的做法，集体建设用地开发，采取“出让金返还、只交税金”模式，即开发成本仅限建安成本。由此，以目前市场化租金收益计算，投资回报率可达6%左右，开发商参与积极性会提高。
其次，相比市场化踌躇不前的公租房试点，一般租赁住房试点的市场化程度高。结合当前供地全面向租赁住房倾斜的背景，契合同地同权、平等入市的集体土地改革目标。
最后，为新市民、无房户提供租赁住房的长期经营模式，堵住了侵害农民利益的空间。村集体和农民掌握土地入市主动权（而不是被征收），借此可分享新市民涌入和扎根的城市化红利。
集体建设用地建设租赁住房，一方面可缓解城市用地压力，助推新市民“先租后买”，夯实楼市有效需求；另一方面，利用集体土地高位蓄水及巨大的“级差地租”，可以有计划释放低成本供地，这是高房价“软着陆”的策略选择。此外，集体土地价格低、拆迁成本低，配套公共服务的空间充足，能低成本地解决新市民住房需求，这也是城镇化和构建内需社会的可靠路径。
基于以上考虑，笔者认为，试点建设租赁住房，将是我国集体土地入市改革最重大的突破，也是十八届三中全会《决定》提出“建设城乡统一的建设用地市场”改革最重大的突破。
改革框架已搭建，关键是各级政府要改变过往认识上的不足，并以配套措施跟进确保改革进程和风险可控，确保“经不被念歪”，红利能共享。
在具体配套改革上，首先是建设用地“确权-登记-颁证”要到位，避免产权不清产生“公共地悲剧”。
其次，近期国家及地方租赁新政中，均提出积极发挥信托投资基金（REITs）作用。在租金回报率高、新市民租赁潜力红利下，“两权”抵押和REITs在改变投入产出错配、吸引社会资金等方面大有可为。
再次，地方政府要放弃“土地财政”思维，以公共财政角色让公共配套及时跟上租赁供应。
最后，在尊重农民和村集体意愿的前提下，要让他们看到权利义务平等框架下的合作，能够实现多赢和更高水平上的红利分享。（作者李宇嘉为深圳市房地产研究中心研究员）
