日前，国务院《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》(以下简称《意见》)，提出“健全包括个人所得税在内的税收体系，逐步建立综合和分类相结合的个人所得税制度，进一步减轻中等以下收入者税收负担，发挥收入调节功能，适当加大对高收入者的税收调节力度。”
这些内容一出即引发社会热议和媒体广泛报道。有媒体据此报道称，年收入12万以上的人群将被作为高收入人群进行重点调节，此观点一出社会一片哗然，不少人纷纷在网上吐槽12万元这一“高收入标准”。最终，这一热点事件以新华社引用税务专家观点进行辟谣而终结。
抛开12万这一标准的准确性不说，公众对于“12万收入分界线”的关注其实反映了当下很多人对收入分配不公的焦虑。但要解决收入分配不公问题，单靠税收到底能起到多大作用，真的要打个问号。
“12万”之争反映公众收入分配焦虑
仔细阅读国务院发布的《意见》就会发现，其内容主要着眼于调节收入分配，并没有提出高低收入的划分标准，社会上广为流传的“12万标准”缺乏依据。我国从2006年开始，年所得12万元以上的纳税义务人自行申报个人所得税，不少媒体的报道正是依据这一定义推测出的高收入“12万标准”，但这一标准是否适用于十年之后的情况却有待讨论。
从另一方面看，“12万收入分界线”之争反映了公众对于收入分配不公的焦虑。目前，我国收入分配差距拉大已是不争的事实。根据国家统计局公布的数据，虽然经过连续几年下降，2015年我国的基尼系数仍然高达0.462。
所得税在调节收入分配方面是最重要的税种，但是所得税是在初次分配基础上的二次调节，如果初次分配本身就十分不公平，所得税能起到多大的调节作用就要打个问号。
那么问题出在哪里？其实最重要的是政策目标的问题，个人所得税的目标到底是什么？所有的税种都有筹集财政收入的功能，只要承认税收的存在，客观上就有调节的功能。那么个人所得税的定位是什么？如果定位于公平，那么在最终结果上就要让高收入者的税负比低收入者更高，这是一个常识问题。但是现实是复杂的，考虑个人所得税的定位时，国家治理与地方政府主体税种的因素恐怕绕不过去。
调节收入分配单靠税收难做到
当前，要求税收政策进一步发挥公平收入分配作用的呼声非常高，但是税收政策并不是万能的，只有对税收政策在公平收入分配中的优势和局限性加以充分认识，才能扬长避短，更好地发挥税收的调节作用。
税收政策是国家的一项政策手段，任何一种政策都存在局限性，税收政策也不例外。流转税、所得税、财产税三大类税种在公平收入分配时各有不同的效果，也都存在一定的局限性。
流转税最终由消费者承担，生活必需品的需求弹性要小于奢侈品的需求弹性，因此税负主要由中低收入者承担，这对收入分配起到逆向公平的作用。另外，由于流转税普遍采取比例税率，所以随着收入的增加，流转税具有累退性，低收入者的税负要高于高收入者。
如果国家的政策目标偏向于促进社会的公平，那么所得税、财产税等直接税就会成为国家的优先选择。
不过，单靠税收调节收入分配作用仍是有限的，政府干预经济有多种手段，税收政策只是其中之一，各种政策各有所长。笔者以为，应当在宏观经济目标的指导下制定具体的经济政策，制定政策时要做到统筹考虑，使各种政策能够协调配合形成合力，减少政策间相互掣肘的情况。在税收政策调节高收入的同时，更应当关注财政支出在增进低收入者福利方面的作用，使宏观经济政策在收支两个方向同时发挥公平收入分配的作用。
个人所得税不能取消
我国个人所得税收入占税收收入的比重一直很低，始终在10%以下，那么如果个人所得税只是一个无关紧要的小税种，个人所得税到底还该不该存在？有学者就建议，在当前经济局势下，应该暂停个人所得税，扩大这一部分消费主力人群的消费能力。
笔者以为，个人所得税不能取消。从调节收入分配的角度看，虽然我国个人所得税调节收入分配的功能不尽如人意，但是也没有更好的税种能代替它。在目前的税制结构中，最有潜力去调节收入分配的还是个人所得税；从税制结构发展规律的角度看，由间接税为主体演变为直接税为主体是发展趋势，十八届三中全会也提出“完善地方税体系，逐步提高直接税比重”，个人所得税则是重中之重。但目前需要做的不是取消掉这个最有潜力调节收入分配的税种，而是让它真正发挥出调节作用。方向也很明晰：降低低收入者税负，适当提高过高收入者的税负，真正做到对全口径收入征收，改变目前分类征收的局面。
另外，个人所得税的调节重点不应当落脚到工薪阶层上，所得税不能蜕变为“工薪税”。不过，应当认识到，既然要调节收入分配，那么对收入按照一定的标准进行高低划分就是必然的。需要强调的是，这里的“收入”，不能仅仅是工薪，应当是全口径的收入；高低收入的划分标准，也应当考虑到地区间的差异性。(中新经纬APP)
作者 汪昊(中央财经大学财政税务学院副教授)
任致伟(中央财经大学财政税务学院博士研究生)
【专家简介】
汪昊，中央财经大学财政税务学院副教授，曾主持国家社科基金、教育部及横向课题多项，出版专著两部。任致伟，中央财经大学财政税务学院博士。
