《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》明确—— 检察机关是公益诉讼起诉人

“在提起行政公益诉讼前，检察机关应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关应当在两个月内依法履行职责，并书面回复”。

最高法、最高检2日联合发布《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，为统一办理检察公益诉讼案件提供操作依据。

　　试点2年后正式入法

2015年7月，全国人大常委会授权最高检在北京、安徽、山东、广东等13个省(市、区)开展公益诉讼试点。试点2年后，“检察机关提起公益诉讼”正式入法。

2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，“检察机关提起公益诉讼”正式写入行诉法、民诉法。

修改后的《民事诉讼法》明确，检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，检察院可以支持起诉。

根据修改后的《行政诉讼法》，检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。

行政机关不依法履行职责的，检察院依法向法院提起诉讼。

　　行政机关应在两个月内履责

诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序，本次《解释》对此进一步明确。

在提起民事公益诉讼前，检察机关应当以公告的方式告知法律规定的机关和有关组织提起诉讼，并且规定检察机关已履行诉前公告程序的，法院立案后不再进行公告。

在提起行政公益诉讼前，检察机关应向行政机关提出检察建议，督促其依法履责，行政机关应当在两个月内依法履行职责，并书面回复。

记者从发布会上获悉，截至2018年1月，各地检察机关共办理诉前程序案件9497件，提起诉讼272件；行政公益诉讼诉前程序案件中，行政机关主动整改比例比试点期间明显提高，如山东达91.7%，安徽达89.4%。

　　“诉讼不是制度设计最终目的”

“公益诉讼起诉案件数量少，诉前程序案件多，是全面实施以来公益诉讼全面开展以后的情况。” 最高检民事行政检察厅厅长胡卫列说。

“绝大部分案件只经过了诉前程序，并未经过诉讼程序，这是因为通过诉前程序，法律规定的机关或有关组织提起了民事公益诉讼，或者相关的行政机关纠正了违法行为或依法履行了职责，国家和社会公益利益得到了有效保护，无须提起诉讼。”

他表示，通过诉前程序推动侵害公益问题的解决，是公益诉讼制度价值的重要体现，“特别是在行政公益诉讼中，提起诉讼并不是制度设计的最终目的，根本目标还是通过督促行政机关依法履职，保护国家利益和社会公共利益”。

增加“刑事附带民事公益诉讼”

记者注意到，《解释》在民事公益诉讼和行政公益诉讼的基础上，增加了“刑事附带民事公益诉讼”这一新的案件类型。

明确规定生态环境和资源保护、食品药品安全领域的刑事案件中，需要追究被告人侵害社会公共利益的民事责任的，检察机关可以一并提起附带诉讼，由同一审判组织一并审理，以节约司法资源。

“需要说明的是，刑事附带民事公益诉讼案件，除适用刑事诉讼法关于附带民事诉讼的规定外，应当适用民事诉讼法、本解释及其他相关规定。” 最高检办公厅主任兼新闻办主任王松苗说。

《解释》明确检察机关以“公益诉讼起诉人”的身份提起公益诉讼，更加合理、明确地界定了检察机关提起诉讼的身份。

　　挽回直接经济损失87.4亿余元

最高检副检察长张雪樵透露，从2017年7月至2018年1月，全国检察机关共立案公益诉讼案件10565件，提出检察建议和发布公告9497件，向法院提起诉讼272件。

据悉，截至2018年1月，全国检察机关通过公益诉讼挽回直接经济损失87.4亿余元。其中，收回国有土地出让金56.7亿余元，收回人防易地建设费3.7亿余元，督促收回被套取或冒领国家补贴资金0.68亿元。

据最高法院副院长江必新介绍，自2015年7月1日至2017年6月30日试点结束，全国法院共受理检察机关提起的公益诉讼案件1126件，审结938件。

立法修改后，自2017年7月1日至2017年12月31日，全国法院共受理检察机关提起的公益诉讼案件257件，审结53件。

文/本报记者 孟亚旭

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