华夏时报（公众号：chinatimes）记者 王晓慧 北京报道
政府在养老服务业的作用是保基本、兜底线、建机制，但是，失能、半失能老年人的政策兜底有待进一步得到完善和扩展。
“我们国家一直在做大量的兜底工作，比如，兜底涉及300多万的‘三无’人员，504万的‘五保’户，但是，针对失能老人、半失能老人、高龄老人的问题，这个兜底的底线是不是应该适度的扩展，这是最大的问题。”4月21日，民政部培训中心、民政政策理论研究所所长成海军教授在清华养老产业高端论坛上表示，政府的主要职责是建立社会养老服务体系、发挥市场的作用，同时，监管、培育、扶持和引导市场，在此过程中，政府既要做路灯，也要做红绿灯，但政府不能开车上路，开车上路的是企业和各大市场主体。
据记者了解，2016年是我国养老服务业政策出台最多、最丰富的一年，据不完全统计，中央政策层面出台60多项，制度设计比较密集，市场作用日益凸显，形成了政策的组合拳，也可以叫政策套餐，这些政策影响了2016年、2017年，甚至是2018年的资本动向、产业走向和未来供给侧改革的方向。
部门融合形成“政策套餐”
近几年来，中央和各地方政府不断出台相关的政策文件，医养结合、长期护理保险等试点不断扩大铺开，民政、卫计委等相关部门的老龄事业发展“十三五”规划陆续公布，为我们产业发展指出了途径。
2016年是“十三五”开启之年，各个行业和部门都在制定“十三五”规划，比较典型的有国家层面的《国民经济和社会发展第十三个五年规划》、《民政的事业发展“十三五”规划》、《人力资源社保的“十三五”规划》等规划。
成海军表示，2016年，与有关养老的内容，习总书记直接批示和讲话有4次，是提及次数最多的一年。
具体来看，相关政策涉及金融支持养老服务业、医养结合政策、服务机构的许可、脱贫攻坚与养老、长期护理保险试点、老年消费市场、民营资本介入养老服务业、中央财政支持居家养老和社区养老、整合改造闲置社会资源发展养老服务、全面放开养老服务市场提升养老服务质量、农村一二三产业融合发展政策等几十项。
“以前，相关政策都是单向的，2016年的政策是综合性的，形成‘组合拳’，也可以叫政策的套餐，不仅涉及到民政一个部门，还有财政、税收、发改、银行、卫计、人社、住建、教育、商务等等，联合发文的比较多，有融合的倾向。”成海军同时体会到，此批政策均是政府与党委共同发力，比如：以前都是国务院部门制定的，现在党的系统也在制定政策，去年的中央深改领导小组的会议，政治局第32次集体学习，中央财经领导小组会议以及习总书记的讲话均有涉及。
在这种环境下，2016年，这种力量形成一种养老产业所需要的供给侧改革的力量，呼唤着更多的优惠政策的出台，而且这些政策的出台往往需要是更精准、更精细化的政策对接。
成海军表示，2017年，我们对政策以及社会的期待将更高，更多的有利于市场发展的政策将会集中出台。
兜底范围有望进一步扩展
一分部署，九分落实，我国的养老产业顶层框架已经初步形成，后期则是养老产业确实的落地以及发展，其中就要着力补齐服务短板，尤其是对失能老年人的兜底。
目前，我国2.22亿老年人中近1.5亿患有慢性病，失能和部分失能老人近4000万，完全失能老年人近1000万人，增加了老年人的健康服务需求和家庭负担。与身体健康的老人相比，失能老人面临更多的养老难题。
近年来，中央和地方财政持续大规模投入巨额资金支持城乡新建老人院、老人公寓和敬老院。但是，床位利用率不升反降，而且，床位占全国70%多的农村敬老院的空床率最高，这是因为农村敬老院大都给五保老人无偿居住，迄今仍未转到承担农村失能老人长期照护的方向上来，与此同时，国家给予的财政补贴主要针对低保、五保等社会救助对象，并未对准失能失智老年人中的中低收入者。
全国政协社会和法制委员会副主任张世平曾指出，机构养老结构性矛盾突出，“一床难求”与空床率高并存，现有的670万张床位即使全部用于失能和部分失能老人，覆盖不足1/6。
显然，如何运用有限的资金、人力和物质资源缓解甚至解除主要发生在乡村的“照护贫困”，是对当前乃至今后二三十年执政党和政府贯彻民生为本，兜底线、保基本的社会政策的重大挑战。
“三中全会提了很多年，要发挥市场的决定性作用，但是，很多人一说养老就问政府在哪里？政府确实有不到位的地方，但是，如果把老龄作为一个服务业、作为一个产业，更多的是市场的作用。2.3亿老人各种各样的衣食住行的需求，这本身就是一个产业，是一个巨大的需求市场。单靠政府能完成吗？不可能。所以，我们期待的是一个有为的政府和有效的市场，缺一不可，全靠市场不行，全靠政府又太传统，那是计划经济的思维。”成海军称。
据记者了解，下一步，政府投资兴办的养老机构将发挥“保兜底”作用，为最需要的老人提供专业养老服务。也就是说，今后，国办养老机构主要收养失能半失能老人，目前，民政部门已要求，凡是新建或是有富余床位的国办院收养对象以失能半失能老人为主。此外，从今年开始，养老机构运营补贴也将实行差别化发放，鼓励社会办养老机构收住失能老人，让更多的失能老人都能享受到专业的养老服务。
