上海为“辅警”立法：界定身份，列出履职负面清单

“你又不是警察，凭什么管我？”一次，在路上劝导一名逆向行驶的非机动车骑车人时，静安分局芷江西路派出所勤务辅警李洋洋遭到了质疑。

作为公安工作的重要辅助力量，辅警的作用已然不可或缺——协助交通管理、参与街面巡逻、辅助抓捕嫌疑人，城市各个角落都有他们的身影。然而，长期以来，在定位、职能、执法权限等方面没有明确规定，让辅警队伍的处境尴尬。

辅警的身份如何界定，他们能干什么，不能干什么？招聘须符合什么条件，他们可以招录为人民警察吗？社会公众有权对他们进行社会监督吗？

今天，市十五届人大常委会第41次会议表决通过了《上海市公安机关警务辅助人员管理条例》（下称《条例》），将于8月1日起施行，这标志着上海的辅警管理迈入制度化、规范化、法治化新阶段。

招聘门槛：受过刑事处罚、行政拘留、失信惩戒等不予聘用

今年30岁的李洋洋，在成为一名公安勤务辅警前，当过兵，退伍后跟父母经营着菜品批发的生意。2020年8月，看到上海公安招录辅警的消息，他决定试一试。

“笔试、面试，过程都很严格，跟考公务员一样。”李洋洋回忆，他曾入伍的经历也使他获得了面试官的青睐：“讲纪律讲规范，对于辅警来说至关重要。”

层层闯关，李洋洋通过了面试，上岗前还参加了两个月的封闭式培训。“主要培训法律基础知识、执勤规范、体能训练和纪律要求，包括法言法语和交通指挥的手势等。培训前担心体能跟不上，但训练节奏安排得很好，很快就适应了。”

2017年12月出台的《上海公安机关警务辅助人员管理办法》，对警务辅助人员的招录和使用作出了初步规范。而此次通过的《条例》进一步明确和细化了辅警招聘要求。

为规范辅警招聘工作，打造高素质辅警队伍，«条例»明确实行员额管理，要求按照“总量控制、倾斜基层、动态调整、分类使用”的原则，科学配置辅警人员额度，由市公安机关在市公务员主管部门的指导下，遵循公开平等、竞争择优的原则，按照统一的标准和程序，招聘辅警。

《条例》还对招聘流程作出具体规定，应经过公告、报名、资格审查、笔试(含岗位技能测试)、面试(含体能测试)、体检、综合考察、公示、签订劳动合同等程序，保证公开公平公正。同时明确应聘辅警应当具备的条件和不予聘用的情形，严格选拔聘用辅警。

按照《条例》，受过刑事处罚或者涉嫌犯罪尚未查清的;受过治安管理处罚或者因其他违法行为受过行政拘留处罚的;因违纪违规被开除公职、辞退或者解聘的;被依法列为失信联合惩戒对象的，不予聘用为辅警。

此外，条例还明确，对专业性较强的岗位和紧缺人才，可以采取调整招聘条件或者简化程序等方式招聘，以解决高精尖人才短缺和艰苦岗位招聘难的问题。

职责权限：辅警可以干什么、不可以干什么

据市公安局统计，截至2022年6月，上海公安辅警在岗数共1.2万余名，平均年龄32岁。这些规范管理的勤务辅警经过合理分工、科学布岗，依法协助民警履职，有效缓解了警力不足的现实压力。

《条例》从立法层面对辅警的身份性质作出界定，明确辅警是“为公安机关日常运作和警务活动提供辅助支持的非人民警察身份人员”。这也意味着辅警不享有执法权，其履职行为不属于执法活动，那么，他们的职责是什么？

“厘清职责权限，是此次立法的亮点。”市人大常委会法工委主任阎锐表示，辅警履职行为可能对社会公众的权利义务产生影响，有必要对其职责边界予以厘清。《条例》对辅警职责权限作出了限定，对可以干什么、不可以干什么均予以明确。

《条例》明确辅警应当在公安机关及其人民警察的管理、指挥和监督下开展警务辅助工作，其履行职责的后果由所在公安机关承担。

记者注意到，按照条例，根据岗位属性，辅警被划分为文职辅警和勤务辅警两大类。其中，勤务辅警的岗位职责又细分为一般勤务职责和协助执法执勤职责,前者根据公安机关的安排可以独立开展有关警务辅助工作,后者则需要在人民警察的带领下协助开展相关执法执勤工作。

勤务辅警根据公安机关的安排,可以开展治安巡逻、值守；疏导交通;指导当事人自行协商处理轻微交通事故；预防违法犯罪活动,发现违法犯罪行为及时制止或者向公安机关报告；维护案(事)件现场秩序,保护案(事)件现场，救助受伤受困人员等警务辅助工作:

勤务辅警也可以根据公安机关的安排,在人民警察的带领下,协助开展治安检查；日常消防监督检查；劝阻、纠正交通安全违法行为，采集交通违法信息；盘查、堵控、监控、看管违法犯罪嫌疑人；对严重危害社会治安秩序或者危害公共安全、他人人身安全的行为，或者重大突发案件现场,采取相应的临时性措施等警务辅助工作。

除了正面清单，《条例》还列出辅警职责的“负面清单”，即辅警不得从事的工作。通过正面负面清单相结合的方式，划定了辅警履职的底线边界。明确辅警不得出具鉴定报告，认定交通事故责任；不得作出行政许可、行政强制、行政处罚等行政处理决定；不得执行刑事、行政强制措施，开展案件调查取证、审核工作。辅警不得配备、使用和保管武器、警械。同时明确辅警协助执法执勤的记录及回避等要求。

此前审议中，有委员提出，立法应防止“辅进警退”现象出现。此次《条例》明确，公安机关安排人民警察带领辅警从事相关警务辅助工作的，应当符合法律、法规和规章关于人民警察人数的要求。

«条例»也明确，辅警依法履行职责的行为受法律保护。公民、法人和其他组织应当支持和配合辅警依法履行职责。

职业保障：享“五险一金”待遇，特别优秀者可定向招录警察

“虽然我还不是一个警察，但我想成为一名警察。”怀揣着一个警察梦的李洋洋，成为公安勤务辅警，让他离圆梦更近一步。

记者注意到，强化辅警职业保障，搭建职业发展通道是此次立法的一大亮点。《条例》用专章对辅警的职业保障体系作出规定：明确辅警的薪酬、社会保障、福利待遇、休息休假以及参加工会的权利；

比如在薪酬福利方面，条例规定市人力资源社会保障、财政部门应当参照本市上年度在岗职工平均工资、城镇居民人均可支配收入、基本养老保险缴费基数等，合理确定辅警的薪酬标准，并建立动态调整机制，享受“五险一金”待遇。

另外，此次立法明确，符合条件的牺牲辅警可以依法评定为烈士；明确可以从特别优秀的辅警中定向招录人民警察。

“《条例》对辅警的工作职责更明确，对职业保障更有利，也为我们今后的工作方向提供了指导。”本轮疫情期间，李洋洋在单位驻守了70多天，为辖区居民送医求药，协助民警接处急难警情，跟民警一起设卡整治无证骑手……每天从早忙到晚，李洋洋用心用情为众多市民群众解决“急难愁盼”问题，也得到了群众的认可和赞誉。

此次立法也增加了有关疫情防控中辅警的职责规定。《条例》明确，辅警可以在人民警察的带领下，“参加自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件应对处置工作”。

监督管理：辅警若违规，单位和个人有权向公安机关举报

如果遇到辅警履职违规，市民可以向公安机关举报投诉吗？

为进一步加强对辅警的监督管理，《条例》按照“谁使用、谁管理、谁负责”的原则，明确辅警所在公安机关具体负责辅警的日常管理工作。从监督管理责任、教育培训、层级管理、考核惩戒等方面作出规范。

《条例》明确，辅警实行层级化管理,由高至低设置为一至七级。公安机关应当综合辅警思想政治素质、工作业绩、业务能力、履职年限、考核奖励等情况,按照规定标准和程序，对辅警层级进行评定或者升降。辅警的考核结果与其薪酬挂钩，并作为层级升降、奖惩、依法续签或者解除劳动合同的重要依据。

此次立法还健全了内部惩戒和举报投诉处理机制，监督辅警依法履职。对辅警违反纪律要求或者相关规章制度、妨碍公安机关正常工作秩序、损害公安机关声誉等行为，视情节轻重，给予相应惩戒。

以前审议中，有委员提出，辅警履职应当接受社会和公众的监督。为此，《条例》明确，“辅警履行职责应当接受社会监督”“对辅警的违纪违规行为，任何单位和个人有权向公安机关举报、投诉”。

法律责任：辅警履职侵犯公民权益，所在公安机关承担赔偿责任

“辅警管理涉及辅警自身、社会公众及相关管理部门等多方主体，需要根据不同情形明确相应的法律责任。”阎锐表示，«条例»针对辅警违法履职行为，因履职行为侵犯相对人合法权益造成的损害赔偿，阻碍辅警履职或者对辅警及其近亲属实施不法侵害，有关国家机关及其工作人员失职渎职等情形，分别明确了相应的法律责任。

记者注意到，辅警违反本条例规定的，由公安机关按照辅警管理相关规定处理；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《条例》明确，辅警在履行职责时，侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的,由所在公安机关依法承担赔偿责任，公安机关有权向故意或者有重大过失的辅警进行追偿。

如果公民、法人或者其他组织阻碍辅警依法履行职责，或者对辅警及其近亲属实施滋扰、恐吓、威胁、侮辱、殴打、诬告、陷害等不法侵害,构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

根据《条例》，非法制造、销售辅警制式服装、标识的，由公安机关予以没收,并处一千元以上五千元以下罚款;非法购买、使用辅警制式服装、标识的,由公安机关予以没收,处警告或者二百元以上一千元以下罚款；构成犯罪的,依法追究刑事责任。