又逢基层换届选举，如何破解“一换就乱”顽疾？

前一阵子，不少地方基层进行了换届选举。

选举，是中国基层乡村民主生活的主要形式之一。不过，或多或少地，大家也听说过村级选举中的乱象，比如贿选等。在岛叔长期基层调研经验中，见过不少这样“一选就乱”的的现象，就连很多基层党委政府都如临大敌，生怕出事。

按说，“选贤任能”，是中国从古至今政治传统中非常重要的一环，也是政治制度孜孜以求的目标之一。但是，为什么在现代的社会条件下，“选好人”依然困难？甚至于，一些基层干部会觉得，只要选举不出事就万事大吉，根本不论选出来的是什么样的干部？

这是非常值得关注的现象。

乱象

选举乱象，最典型、最为民众熟知也痛恨的，恐怕非“贿选”莫属。

就岛叔长期调研经验看，但凡有利益聚集的村庄，选举时都难逃贿选的诱惑与魔咒。毕竟，在很多经济发达的农村，“村干部”这一身份，本身就意味着市场机会，是“有产者”利益争夺的空间；哪怕是普通村庄，由于掌握上级惠农政策的知情权、以及部分集体经济分配权，“村干部”也一直被视为“不错”的职业。

因此，“贿选”这一毒瘤，有从东部经济发达地区向中西部农村扩散的趋势。只不过，在经济较为落后的地区，其形式，多在人情往来的掩盖下进行，如以办喜事的形式公开“搭长棚”请村民吃饭，借走亲访友之名变相送礼吃请等。

在一些地方，贿选的程度令人瞠目结舌。在已有媒体的报道和公开通报的案例中，一个村庄动用高达千万元金额贿选，大家可能见过。但在最近的调研中岛叔发现，居然有的村竞选双方还组建了自己的“参谋集团”，精确计算己方和对方的票数。

这就很耐人寻味了。不仅如此，在很多地方，“贿选”已经在候选人和村民之间形成了某种“高度默契”。简单来说，就是在候选人看来，如果选前不“走动走动”“意思意思”，便很难表达自己的参选意愿；在村民看来，选举阶段也是村干部和群众走得最近的一次。

令人惊叹的是，一些地方由于对贿选习以为常，还形成了某种高度“市场化”的约定俗成。村民为了不得罪人，不论是哪位候选人的贿金，都照收不误。但选举结果出来后，不论哪方落选，都会将贿金如数还给落败方——看上去非常具有“契约精神”：都没选上，怎么好意思还拿对方的好处呢？

而对于那些没有像上述这样形成约定俗成规则的地方来说，候选人一旦落选，便意味着巨大的损失——不仅没选上，钱还花出去不少。因此，接下来常见的现象则是落选的一方心有不甘，不停举报胜选方“贿选”，虽然他们自己也不干净。

隐患

基层选举乱象虽然以“贿选”为主要表现形式，但其实并不局限于此。真正的问题在于，“异化”了的选举，本身在撕裂村庄、并埋下治理隐患。

在目前通行的海选制度设计下，候选人会卯足了劲儿“组团竞争”（拉帮结派，共享票源）。那些没有组团的个人候选者，则相当于被剥夺了竞争的机会。显而易见，这种做法不仅增强了选举的激烈程度，也客观上制造了村庄的政治派系。其结果就是，无论哪个派系竞选成功，日后的施政过程都不会一帆风顺。

于是，很多村就形成了这样一种恶性循环：村干部刚当选的半年到一年时间，忙于权力交接、应付败选方的上访举报；一年半载后，好不容易摆平各种关系，却又面临“反对派”的不合作；双方纠缠一段时间后，差不多就该准备下一轮选举了。

在调研中我们发现，村干部更替频繁的村庄，往往也是所谓的“问题村”“乱村”。一些本来治理不错的“好村”，也常因村庄选举中的派系竞争而变“烂”。

比如，华北某县组织部门提供的数据显示，该县大概15%的村是“软弱涣散村”，1/3的村的村级组织“存在各种问题”；真正的“好村”占比还不到10%。根据摸底，当地2018年下半年的换届选举，几乎有1/3的村庄选举会“出事”！为此，该县委组织部和乡镇党委政府都甚是烦恼，提前半年就在做各种预案。

怎么办？人们往往把矛头指向“村干部任期太短”这一制度设计，认为这是弊病之源。这有一定道理，但不是问题全部根源。真正的问题在于，某种程度上，基层村庄选举制度本身缺乏村庄整合的制度设计。只要选举乱象不除，村庄治理就不可能理顺。

治理

需要明确的是，选举乱象只是刺激了村庄治理的溃败。把村庄治理乱象归咎于此，并不公道。

早在村民自治制度实施以前，各地就也多多少少存在各种“问题村”。尤其是上世纪90年代，一些地区的干部普遍霸道，甚至出现了“恶人治村”的现象。但是这些村干部并不是村民选举上去的；1998年《村民委员会组织法》后的一些年，村庄治理也未因选举而受到多大影响。

从全国的情况看，选举乱象以及伴随而来的村级治理问题，也就是十年前的事。个中缘由，恐怕要归咎于以下几点：

首先，当村干部有了动力。最近十余年来，村干部的待遇得到了保障，“资源下乡”亦成一股洪流。随着国家加快农村建设，留在农村的能人、富人，瞅准了当村干部可以带来更多的市场机会，包括拓展人脉、承包工程、代理公共服务等。这使当村干部变成了一件既有面子又有实惠的好事。

其次，村庄共同体解体在加剧。进入21世纪以后，由于人口外流，现代性进村加速原子化，伴随各项拆迁等事务，农村以史无前例的速度解体。与此同时，村民相互之间的联系纽带越来越弱，亦无对未来的长远期待，其社会行为就容易表现出极强的功利性，村庄整合由此变得艰难。

我们看到，很多地区竞选双方作出一些行为——诸如写大字报、互相诬告陷害等有悖底线的事，就是上述趋势的典型表现之一。因选举亲人反目、友变敌的事，也不在少数。可见，以“竞争”和“制造分类”为主要特征的选举，某种程度上也加剧了传统村庄共同体的解体，将人性中的恶劣面刺激出来，却未能予以有效制约。

再次就是“激进民主观”的影响。实事求是地讲，目前恐怕还找不到一个比村民自治制度更合适的村庄治理制度。但是，村民自治有很多种实现形式，并不一定要经过自下而上的选举，尤其不一定非要通过海选制度来实现。

要知道，《村组法》颁布20年来，其基本导向是不断扩大村民民主权利，为此甚至有意无意地忽视了村庄治理的有效性。在“激进民主观”的主导下，党领导下的群众路线是之有效、是否与基层政权有效衔接，也被置之一旁，“唯民主论”了。甚至，在相当长时期内，理论界和实践界还在争论“两委关系”问题，即争论在村级治理中到底是支部书记还是村主任应该是“一把手”。其结果是，组织部门通过鼓励村支书和主任“一肩挑”、村两委委员交叉任职等制度设计，来加强党的领导。

由此，受制于选举制度和“唯选举论”，本来应当作为村级治理重要整合力量的基层党委政府，无法有效发挥作用。在调研中岛叔发现，基层党委政府面对村支书和主任互不买账的局面时，几乎无计可施，很难通过类似于过去“整队”的办法来整合村庄，除非村干部违纪违法。

那么，究竟有没有比较好的途径解决这一问题呢？

从调研经验看，其实最关键的还是加强党的领导。村组织换届选举，说到底是选优配强村级带头人队伍的工作。无论选出来的是党员还是非党员，都属于党的干部。所以关键是：在村级换届选举工作中，如何实现党的领导？

在我们看来，村民自治制度的背景下，必须坚持三大原则：

一，依法。党的领导不能违背《村组法》。相反，它应该成为《村组法》有效实施的保障。我们在华北某县调研发现，当地的贿选早已公开化、白热化，如在选举期间候选人公开“搭长棚”请客吃饭，村民要足足吃一个月。但是，当地相关部门从未处理过贿选问题。究其原因，是贿选在法律上很难认定，且具有隐蔽性，可操作性差——贿选者正是钻了这方面法律的空子。而在另一些地方，正是上级党组织介入选举后，根据当地实情将贿选的认定标准可操作、可量化，才真正遏制了这一不良风气。

二，组织工作。有了选举并不意味着有了一切，“选举”并不必然导致“善治”。说到底，组织工作是关乎人的工作，党委组织不仅要善于发现合适的人选，还要让其有正确的责任意识。成功的组织工作，组织的意图和群众的意愿之间必定是高度契合的。组织不干预选举，但并不意味着组织不应该有意图。“选举”是形式，“选贤任能”才是真正应当在基层治理中达到的目标。

过去一些年，人们对组织工作存在误解，认为党委政府介入选举违背了依法原则。事实上，上级党组织做好候选人的思想工作，做好群众工作，在此前提下，让群众根据自己的意愿选出自己的带头人，恰恰是高质量地实现群众民主权利的表现。群众路线是一种“逆向民主参与”，组织工作恰恰可以有效衔接群众路线与选举制度。

三，党建。在大多数地区，党组织换届按照“两推一选”的办法进行：既要征求群众意见，又要结合上级党组织的意图。并且，根据组织工作，上级党组织可以在支委中指定支部书记。因此，基层党委政府对村党支部的领导是没有多大问题的。

然而，基层党支部在村庄治理中难以发挥“战斗堡垒”作用，却是存在多年的现实问题。其主要原因就在于，在很多时候，党支部及其带头人很难团结村民，尤其是在村主任较为强势的情况下，村支部甚至可能被“架空”。

十八大以来，各地都明确了村支部在村两委中的领导地位，并通过切实措施强化村支书的领导地位。比如，乡镇党委政府布置工作一般只通知村支书，再由村支书召集村“两委”委员商量。又如，将“四议两公开”写入《村组法》，所有重大村务决策，均需村党支部会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议——这在事实上明确了村党支部的领导地位。

但仅有制度还不够，关键还是做人的实际工作。村级组织的战斗力，村级治理的有效性，都离不开基层党委政府耐心细致的农村工作。当前比较麻烦的是，很多地方的基层党委政府的工作重心并不在农村，并不了解农村情况。一些乡镇领导只认识村支书，连村主任都认不全。当基层党委政府不了解村庄实情时，也就谈不上做组织工作和党建工作了。

故而，治理不佳表现在选举乱象，根子却在基层党委政府。岛叔在此假设：当乡镇党委政府的主要领导都熟悉各村的所有干部及其后备人选，知道他们的家庭情况、生计来源、思想状况时，各级党委政府恐怕就不会为“一选就乱”的问题烦恼了。

文/吕德文（武汉大学社会学系研究员）