3月15日,全国人大代表在十二届全国人大三次会议闭幕会上表决通过了关于修改《立法法》的决定

【宏观·政策】《立法法》15年来首次“大修”让地方政府不再“任性”

《中国经济周刊》 记者 邹坚贞丨北京报道

3月15日，全国人大代表在十二届全国人大三次会议闭幕会上表决通过了关于修改《立法法》的决定，用十二届全国人大三次会议副秘书长、发言人傅莹的话来说，《立法法》是规范所有立法行为的法，被称为“管法的法”。

去年，多地“连夜出台”的机动车限号或限购政策、“说涨就涨”的燃油税、“土法大于国法”的地方政府红头文件，等等，都为《立法法》的备受关注，埋下了伏笔。立什么法、怎么立法，以及政府如何守法等问题随之而来。

此次修订，是《立法法》颁布15年以来的首次“大修”。2000年开始施行的《立法法》共94个条款，本次修改增设11条、35处，修改条款占1/3，这些修改带给《立法法》的变化有多大？对未来又有什么影响？

现有税收条例全部改为税法：2020年完成

全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长贾康接受媒体采访时表示，我国目前的十余种税收条例都要制定成法律，从而催生出十余部税法。据贾康介绍，财政部制定了一个时间表，计划在2020年完成所有税种的立法工作，任务十分紧迫。

目前，我国税收共18种，但只有3种是由法律规定的，其他15种都是国务院制定暂行条例后开征的。暂行条例属于行政法规，效力低于法律。自1985年全国人大把税收立法权授予国务院，“条例”或“暂行条例”就成了大多数税收的征收依据，其收入占税收总收入的约70%。而且一些“暂行条例”已经“暂行”了近20年。

以2009年起施行的《消费税暂行条例》为例，该条例规定成品油消费税调整由财政部和国税总局起草意见后上报国务院，由国务院审批通过后实施。

对此，有车一族想必有切肤之痛，去年11月到今年1月，在油价“三连跌”的情况下，成品油消费税却来了个“三连涨”。公众质疑财政部调整燃油税太“任性”，但有《消费税暂行条例》作依据，虽然“任性”却并不违法。类似的“任性”行为还有很多，而这些将伴随着《立法法》的修改而终结。

傅莹在十二届全国人大三次会议新闻发布会上表示，这次提交审议的《立法法修正案草案》当中，对全国人大常委会的税收专属立法权作了更加明确的规定。如果草案通过，在2020年之前，要全面落实税收法定原则。也就是说，人大及其常委会的授权决定应当有明确的授权期限，并规定授权的期限不得超过五年。这意味着，今后这样“一次授权，长期有效”的情形将不复存在。

“红头文件”不在调整范围，但更不能“任性”

过去的2014年，“限行”、“限购”常常令人措手不及。

中国人民大学法学院教授莫于川告诉记者，深圳去年进行车辆限购并不是通过地方政府规章，而是深圳市政府做出了一个行政决定，也就是媒体所称的“红头文件”。“红头文件”指的是各级政府和政府部门发布的规章以下的，具有普遍约束力的决定、命令，又称“行政规范性文件”。也就是说，“红头文件”不属于法律的范畴，其效力甚至在最低阶的法律文件--地方政府规章之下，且由于没有统一的法律调整，在制定程序上比规章宽松很多。